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Tanti (Córdoba), Argentina, 24 de agosto de 2005
III Encuentro Federal de Escuelas de Enseñanza Pública
de Gestión Privada: “La calidad educativa. Desafíos
y aportes. Experiencias Destacables”
La calidad educativa en América Latina
Por Francisco Piñon
Secretario General
Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación,
la Ciencia y la Cultura
1. Introducción
Las transformaciones globales, impulsadas por la revolución
tecnológica, nos encuentran transitando hacia una sociedad
del conocimiento que no termina de precisarse con un rostro
definido.
Se trata de un tránsito que nosotros estamos llevando adelante
dentro de una región con altos niveles de inequidad social
y pobreza.
Para poder pensar la calidad de la educación en América
Latina se requiere de una mirada extensa. Una mirada en la que sea
posible dar cuenta de las características escolares y extraescolares
que gravitan sobre las condiciones sociales para desarrollar, con
igualdad, las oportunidades de aprendizaje escolar para todos y
con todos.
El abordaje de una educación de calidad requiere entonces
de una visión amplia en la que se recoja la preocupación
por una mejora en los resultados de aprendizaje pero que sea capaz
de integrar, al mismo tiempo, los procesos de cambio que están
transformando nuestras sociedades y sus impactos, las condiciones
sociales y de desarrollo que subyacen a las particularidades locales,
nacionales y regionales y, las adecuaciones necesarias para acompañar
los avances disciplinarios y didácticos.
En este sentido, el Informe PISA 2003 señala
la importancia del entorno socioeconómico en el rendimiento
escolar cuando recuerda que “la comparación de los
resultados de los sistemas educativos debe tener en cuenta las circunstancias
económicas y los recursos que los países pueden destinar
a la educación”(1).
Sabemos por el contenido de los Informe PISA, del que recogemos
esta afirmación en particular, que hay una relación
necesaria pero no suficiente entre gasto educativo y calidad de
los servicios de enseñanza.
En términos globales, la media de la renta
nacional invertida en educación en los países de la
OCDE se ubica en el 6.2%(2). Esto supera
la media de nuestra región que se ubica a fines de la década
en torno al 4.1%.
Sin embargo, los países que obtuvieron los indicadores de
rendimiento más alto según los resultados de PISA
2003, me refiero a Australia, Finlandia, Irlanda, Corea del Sur,
Bélgica, los Países Bajos, Canadá y la República
Checa, son países que se caracterizan por tener unos gastos
moderados por alumno de primaria y secundaria.
Para poner un ejemplo, el gasto por alumno de entre 6 y 15 años
en Corea equivale aproximadamente a la mitad de lo que se invierte
en Estados Unidos. En la misma comparación con Estados Unidos,
la República Checa invierte una tercera parte. Tanto Corea
como la República Checa se encuentran entre los países
con mejor rendimiento mientras que Estados Unidos se sitúa
por debajo de la media de la OCDE. Algo similar ocurre con España.
Mientras España y Estados Unidos presentan rendimientos similares,
Estados Unidos invierte unos 80.000 dólares por alumno en
esa franja etaria al año mientras que para España
la inversión corresponde a 47.000 dólares.
Esto remite por un lado a que un menor gasto no implica necesariamente
una baja en la calidad de los servicios educativos. Por el otro,
señala el logro de un grupo de países –alguno
de ellos jóvenes en su desarrollo, como Irlanda, Corea del
Sur, Finlandia, Canadá y Australia- en donde la apuesta por
la educación ha sido una prioridad y la inversión
en este sector ha sido sostenida estratégicamente en las
últimas décadas, como contraparte de un estilo de
desarrollo.
Las experiencias de Corea del Sur, Canadá, y Finlandia presentan
algunas características comunes. La capacitación y
selección docente es una de ellas. Esto supone una sólida
formación inicial, condiciones de admisión estrictas,
acceso a formación permanente y mecanismos de apoyo a los
profesores. Una segunda característica común es la
continuidad de las políticas más allá de los
cambios políticos. Esta suerte de pacto por la educación
se engarza con la tercera característica, el alto nivel de
compromiso público con la educación. De esta manera,
la educación aparece vinculada a una visión política
de largo plazo en la que queda comprometido un estilo de desarrollo.
Incluso estos países (Corea del Sur, Canadá y Finlandia),
junto con otros como Nueva Zelanda, Irlanda y Australia no sólo
han alcanzado una gran calidad y equidad en su educación
sino que lo han hecho partiendo de tasas inferiores y sin contar
con una tradición educativa como la que tiene la Argentina.
Estas apuestas e inversiones en educación conviven con un
estilo de desarrollo y con condiciones socio-económicas favorables.
Condiciones basadas en estrategias de crecimiento sostenido, con
inversión y desarrollo de sectores estratégicos vinculados
a la tecnología y a la exportación, con baja conflictividad
social y distribución más equitativa de los ingresos
y de los activos culturales, con un clima de fuerte previsibilidad
política y económica, además de los beneficios
derivados de la inclusión dentro de procesos de integración
regional como es el caso de aquellos que integran la Unión
Europea.
Con todo esto busco poner de manifiesto la complejidad del fenómeno
educativo, ya que no responde a una sola causa, por lo que debemos
estar atentos a las especificidades y a los contextos propios de
cada país.
En América Latina también se ha dado en términos
generales y durante los años 90 un aumento del nivel educativo
de la población. Éste ha sido acompañado por
un esfuerzo importante en el gasto, lo que ha hecho posible pasar
del 3% al 4.1% del PBI en diez años.
Sin embargo, y este es un punto que quiero resaltar, fueron en
buena medida las restricciones y las segmentaciones del mercado
laboral ocurridas durante los años 90 las que restringieron
las posibilidades de que el aumento del nivel de educación
se tradujera en una mejora de la calidad de vida y de los niveles
de igualdad social.
El proyecto educativo tiene que ir de la mano de políticas
económicas y sociales que tienda a recomponer la desigualdad,
la marginalidad y la polarización social, recuperando el
trabajo como motor de los estilos de desarrollo.
Desde los años 90 se ha llegado a un consenso
internacional sobre el valor estratégico de la educación
para llevar adelante una transformación productiva. El informe
de los indicadores de enseñanza de la OCDE señala
que: “El impacto de largo plazo de un año adicional
de educación se estima que aumenta el producto económico
entre 3% y 6%”(3).
En esta misma línea, buena parte de la bibliografía
reconoce que la educación es una vía central para
“achicar” el abismo entre dos extremos: la pobreza y el
conocimiento y la tecnología. En ella se destaca el importante
papel que desempeña respecto de la cohesión social,
la redistribución económica y cultural, los niveles
de innovación en ciencia y tecnología y la prevención
de la delincuencia y de la anomia juvenil.
Varios documentos, entre ellos el Boletín
nº 3 del SITEAL(4), coinciden en
señalar que para escapar del umbral de la pobreza, del subempleo
y del empleo mal remunerado, se requieren en América Latina
al menos 10 años de estudio. En la actualidad el promedio
es de 8 años.
Este umbral es el reflejo de un mercado laboral que ha sufrido
importantes transformaciones, que si bien presenta un sector fuertemente
integrado a la dinámica global y otro vinculado al mercado
interno, existe una importante franja que se halla limitada al sector
informal. Esto representa un golpe contra la equidad, pone en peligro
la cohesión social y restringe el alcance de la acción
educativa para transformar las condiciones dadas.
Por eso, al referirnos a la calidad de los sistemas educativos
y al hacer comparaciones sobre el rendimiento de los grupos de alumnos
tenemos que poner en juego también las diferentes variables
que componen la actual situación que vive América
Latina.
2. Crisis y “cambio de época”
La revolución tecnológica ha permitido una serie
de transformaciones no sólo económicas sino también
sociales y culturales.
A las redes globales interconectadas, a la concentración
del capital, a los flujos de producción y del comercio de
bienes y servicios, le siguen de manera equidistante, una serie
de transformaciones sociales, biológicas, políticas
y culturales.
Son transformaciones que, por un lado, confirman la centralidad
de la ciencia y la tecnología en los procesos de producción
e interconexión. Mientras que, por el otro, señalan
una densificación de la tecnología en nuestras sociedades
y las consecuencias que de ello se derivan.
Esta densificación tecnológica tiene su impacto sobre
la cultura y por consiguiente sobre la educación. En este
sentido, me refiero particularmente a la capacidad para traducir
la revolución tecnológica bajo la forma de nuevos
lenguajes y escrituras, de inusuales espacios de “interacción
social”, de dispositivos de creación, producción,
reproducción y circulación del conocimiento y de la
información.
Son cambios que además de darse en el proceso cultural se
encuentran presentes a nivel social, político y biológico.
Son los que se han proyectado sobre la organización del
trabajo y sobre los patrones de producción –promoviendo
estrategias en red muy diferentes del planteo fordista y taylorista-;
los que han impactado sobre los estilos de organización y
gestión y, sobre la instancia nacional como fuente exclusiva
de sentido.
Son cambios que significan un incremento en las posibilidades y
en las facilidades para el desplazamiento de personas. Fenómenos
como las migraciones y el turismo lo atestiguan. Son cambios que
se traducen también, y a nivel biológico, en un alargamiento
de la esperanza de vida y en un mejoramiento de sus condiciones.
Son cambios que inciden y modifican las expectativas sociales y
las conformaciones culturales de los adolescentes, los jóvenes
y los adultos.
Son cambios que se asientan, para ajustarnos a algunos rasgos comunes,
sobre el crecimiento exponencial del conocimiento, de las comunicaciones
y de las interdependencias.
Como tales indican un traspaso, una ruptura, una bifurcación
sistémica, un “cambio de época”.
Y, como en todo “cambio de época”, se encuentra
comprometida una transformación profunda, histórica,
estructural y coyuntural en la que se está realizando el
pasaje hacia una sociedad del conocimiento.
Un pasaje que entraña “riesgos” pero que también
nos ofrece oportunidades de desarrollo que hay que saber leer y
aprovechar. En medio de la incertidumbre con la que se caracterizan
estos tiempos “posmodernos” hay espacio para la creatividad
y la búsqueda de alternativas.
a) Valores y “cambio de época”
Estamos entonces en medio de un “cambio de época”
que es también un cambio societal. Un cambio en donde los
conocimientos y los valores a transmitir en el proceso educativo
y que hasta hace relativamente poco tiempo eran aceptados con evidencia
indiscutible, están siendo cuestionados.
Al mismo tiempo, otros valores han emergido. Son valores referidos
a la idea de un destino compartido, valores relacionados con lo
ecológico y con el cuidado de medioambiente, con el respeto
por la diversidad cultural, étnica y religiosa; valores que
se orienten hacia la igualdad de género y de oportunidades,
valores de ciudadanía y democratización, valores que
nos permitan generar una identidad dinámica y abierta a los
procesos de integración regional y mundial.
Como sostuvimos en la 47a reunión de la Conferencia Internacional
de Educación (Ginebra, 2004) la pregunta en torno a qué
valores es necesario desarrollar para construir una sociedad más
justa y equitativa y cómo se pueden educar, ha devenido en
una pregunta clave. Y esto es así tanto por la diversidad
que caracteriza nuestras sociedades como por las nuevas formas de
exclusión social que la sociedad de la información
está mostrando cada vez con mayor crudeza.
Educar en valores es ante todo crear condiciones, ofrecer modelos
y generar buenas prácticas de convivencia en el aprendizaje
y también en el juego y el mundo de las relaciones interpersonales.
b) Crisis y visiones dicotómicas
El alcance del proceso de transformación al que estamos
asistiendo da muestras de su complejidad a través de la duda,
el desconcierto y la confusión que genera y que plantean
abiertamente muchos especialistas y dirigentes cuando se les pide
arriesgar una descripción de las sociedades que nos esperan
y, particularmente, de su desarrollo en la América Latina
del siglo XXI.
No en vano las bibliografías y los debates recogen visiones
y vivencias dicotómicas. De un lado, el incremento de las
interdependencias parece ser visto como un nuevo espacio para la
competencia voraz y el incremento de las desigualdades. Por el otro,
como una oportunidad inédita para ensayar estrategias de
cooperación que compensen las diferencias y privilegien una
ética de civilización, reforzando la noción
de humanidad.
De los análisis de las presiones globales y locales que
se ciernen sobre los Estados-nacionales puede decirse lo mismo.
A escala supranacional, los Estados se ven “tironeados”
por los movimientos financieros, los flujos migratorios, el delito
internacional y las redes terroristas, por la desterritorialización
del poder económico, las redes de comercio y los intercambios
asimétricos. La capacidad de acción de estos movimientos
es global y supera cualquier capacidad de contestación que
pretenda hacerse apelando únicamente a lo nacional.
Frente a ello, las respuestas que se ensayaron en la región
-aunque con diferente nivel de desarrollo y de éxito- son
los actuales procesos de integración regional. El MERCOSUR,
la Comunidad Andina, el Sistema de Integración Centroamericana
o la más reciente Comunidad Sudamericana de Naciones son
ejemplos de ello.
A nivel local, en cambio, la fricción pasa por las instancias
subnacionales que ganaron competencias con los procesos descentralizadores.
En lo local, la descentralización ha permitido accionar hacia
una redistribución de los servicios sociales. Esto ha hecho
posible, en el caso concreto de los sistemas educativos, mantener
la prestación de un servicio inclusivo y redistributivo como
es la educación en momentos en que la lógica económica
fragmenta nuestras sociedades.
La presión desde lo local asume entonces la forma de una
recuperación de las culturas, de las demandas y de las posibilidades
locales. Lo local se convierte así en una instancia a partir
de la cual asimilar el principio de ciudadanía política
al de afirmación de la identidad cultural. En un contexto
de globalización, esta es una manera también de relegitimar
la instancia nacional a través de la transferencia de competencias
a los gobiernos locales y regionales, de fortalecer la prestación
de servicios y la gestión y, de incrementar la participación
ciudadana.
Esta doble “pinza” ha sido interpretada –desde el
neoliberalismo- como signo de la inminente “desaparición”
de los Estados y del ingreso en una época post-estatal. Al
contrario, más bien nos parece que estamos en el inicio de
un proceso de reconfiguración de la instancia nacional, de
revalorización de su capacidad de coordinación estratégica
de las instancias descentralizadas, de conducción y orientación
del conjunto, cuyo fortalecimiento puede alcanzarse promoviendo
la cooperación y profundizando los procesos de integración
regional.
Se trata así de pensar lo nacional a partir de una complejización
de las nociones de identidad y ciudadanía.
c) Crisis y soportes identitarios
Por otra parte, parece evidente el desgaste que estas transformaciones
han significado para ciertos soportes identitarios como el trabajo.
En las últimas décadas se ha dado una “fragilización”
del empleo, acompañada por un rebrote de altos índices
de desempleo, junto a una descolectivización y una desprotección
sociales que han trastocado las formas de vida entre una generación
y otra.
En este contexto el mundo se ha vuelto más rico pero también
más desigual. La brecha de ingresos ha aumentado no sólo
en los países periféricos sino también en los
centrales.
Según el informe de Desarrollo del Banco
Mundial: “El ingreso medio en los 20 países más
ricos es 37 veces mayor que el de los 20 más pobres y esta
brecha se ha duplicado en los últimos 40 años".
Además, esta fuente sostiene que entre 2,5 y 3 mil millones
de personas viven en la actualidad con menos de 2 dólares
diarios(5).
Este proceso de desigualdad se da también
al interior de las regiones y de los propios países. A finales
de los años noventa, el 20% de la población con mayor
riqueza de América Latina recibía 60% del ingreso
disponible, mientras que el 20% más pobre recibía
solamente un 3%(6)
En estos procesos coexisten viejas y nuevas desigualdades
que tienen su traducción en el acceso dispar a activos que
van desde la tierra a los salarios, de la salud a las tecnologías
y que tienen su correlato en la educación. En América
Latina, por ejemplo, las diferencias de escolarización de
la población registran que el 10% más rico concentra
11 años o más de educación, mientras que el
30% más pobre cuenta con menos de 4 años de estudio(7)
La operación de desgaste se ha extendido también
a otros soportes identitarios. Esto ha servido en muchas ocasiones
para azuzar diversos fantasmas: desde el repudio xenófobo
a los inmigrantes, hasta un inevitable “choque de civilizaciones”
en defensa de una indentidad que se postula como esencial y pura.
Estas caracterizaciones que se presentan a nivel global y que delinean
el contorno de este “cambio de época” en el que
nos encontramos inmersos, se proyectan a nivel nacional y local
e impactan de manera diferenciada según los países
e incluso en modo distinto al interior de ellos.
Son caracterizaciones que coexisten –además- con aquellas
situaciones ya dadas, con las particularidades históricas,
sociales, políticas y culturales que son propias y distintivas
de América Latina.
La discontinuidad cultural y espacial del soporte tecnológico
que impulsa las transformaciones que estamos viviendo aumenta, por
otra parte, la heterogeneidad y contribuye a profundizar los procesos
de desigualdad social. Esto es algo particularmente preocupante
para la ya precaria situación social de América Latina,
que ingresó al siglo XXI más pobre y desigual.
Particularmente porque América Latina es una región
cuya heterogeneidad está representada por la mezcla incesante
de premodernidades, modernidades y posmodernidades, por la acumulación
sucesiva y simultánea de diferentes tiempos históricos.
Su diversidad y heterogeneidad es también una cuestión
de tamaños, de estructuras, de desarrollo, de fragilidad
o solidez institucional y democrática, de lenguas, de etnias
y de culturas.
Manuel Castells(8)
ha señalado que la velocidad de difusión de la tecnología
que el capitalismo ha utilizado para su propio desarrollo es selectiva.
Los tiempos para acceder a la tecnología tanto por parte
de las personas, de los países o de las regiones son diferentes
y diferenciales. Ello introduce y profundiza las diferencias sociales,
ya que sigue siendo funcional a aquellos centros, regiones, países
o personas que se encontraban integrados, “conectados”
a la economía mundial.
En definitiva, nos encontramos frente a un “cambio de época”
que se caracteriza por unas realidades que se dan de manera superpuesta,
entrecruzada y simultánea.
Esta complejidad nos envuelve y envuelve a nuestros sistemas educativos.
A partir de ello, la educación ya no puede ser presentada
como una entidad abstracta, como algo ubicado más allá
de este “cambio de época”. La escuela es un receptáculo
donde impactan y se reproducen -aunque también ella reacciona
y acciona sobre- unos cambios que son tridimensionales, es decir,
a la vez globales, estatales y locales.
Cambios impulsados por la transformación tecnológica.
Una transformación sobre la que se asienta una economía
que es informacional, que funciona a nivel global y en redes.
Una transformación sobre la que se asienta el traspaso a
una sociedad del conocimiento que es cerebro-intensiva y en la cual
las nuevas tecnologías de la información y la comunicación
están desempeñando (y continuarán haciéndolo)
una función transformadora de la educación.
3. Hacia una educación de calidad:
a) Principales logros
A pesar de las dificultades económicas y financieras y de
las crisis sociales que ha experimentado la región en el
transcurso de las últimas dos décadas, se han podido
alcanzar ciertos logros relativos a los Índices de Desarrollo
de una Educación para Todos.
Si bien la inversión en educación
no ha alcanzado el 6% del PIB, porcentaje considerado como adecuado
por la UNESCO, ni el 6.2% del PIB dedicado promedio por los países
de la OCDE, se ha registrado un aumento sostenido que ha hecho posible
pasar del 3% del PIB –a comienzos de 1990- al 4.1% a finales
de la década(9)
De acuerdo con los datos que
recoge el Informe Regional de Seguimiento de la Educación
para Todos de 2005(10), muchos países
latinoamericanos presentan índices de acceso de casi el 100%
a la educación primaria y casi todos se encuentran con tasas
que rondan el 80%. La tasa bruta de escolarización promedio
en la región en lo que hace a la educación secundaria
está en torno al 86%, lo que significa una mejora con respecto
al 72% de 1998 y al 60% de 1990. Lo que no oculta, por otra parte
una fuerte variación entre países(11).
Aún cuando sigue siendo un área
vulnerable, la tasa bruta de escolarización pre-primaria
ha aumentado un 60%. La educación superior también
sufrió un incremento a nivel regional, alcanzando un promedio
de participación del 26% en 2001(12)
Nuevamente con fuertes diferencias entre países, las tasas
de alfabetización de adultos se situaron por encima del 90%
en 2002 y con la igualdad de género en materia de alfabetización
ocurre algo similar, arrojando un promedio regional de 0.98% como
Índice de Paridad entre los Sexos.
Esto ha permitido concluir que tres países
de la región (Argentina, Chile y Cuba) se encuentran con
altas probabilidades de alcanzar –si no lo han hecho ya- 3
de las 4 metas del Índice de Desarrollo de la Educación
para Todos -es decir: la enseñanza primaria universal, la
alfabetización de adultos y la equidad entre los sexos. Restaría
la meta relativa a la calidad de la educación-. Otros 13
están en un punto intermedio mientras que dos países
(Guatemala y Nicaragua) están lejos de alcanzar estos objetivos(13)
También con ciertas disparidades según los países,
estos logros se han conjugado con la instalación de sistemas
de evaluación de la calidad de la educación, con el
desarrollo de sistemas de capacitación y actualización
de los docentes -materia sobre la que resulta necesario volver a
insistir dado su carácter estratégico-, con procesos
de descentralización y delegación de responsabilidades
y competencias, con una creciente profesionalización de los
Ministerios de Educación y con la constitución de
equipos en diferentes áreas.
Estos logros, sin embargo, conviven –como he señalado-
con fuertes procesos de fragmentación social en los que se
encuentran inmersas las sociedades latinoamericanas. Los destinatarios
de la acción educativa han sido trastocados, replicando la
heterogeneidad social, cultural y económica que se ha multiplicado
en las últimas décadas.
Sabemos que las posibilidades de acceso y participación
no garantizan por sí solas ni la permanencia de los alumnos
dentro del sistema educativo, ni la calidad de su aprendizaje. La
cobertura es amplia en la región en lo que respecta a educación
primaria y ha aumentado considerablemente en el nivel secundario.
Pero esto no quita que persista una fuerte exclusión de sectores
urbano-marginales, rurales, minorías étnicas y culturales.
Son estos colectivos los que presentan un mayor grado de deserción
y abandono escolar por causa de la vulnerabilidad social y económica
a la que se hayan expuestos. Según datos de la UNESCO, la
posibilidad de concluir con la educación primaria es 10 veces
superior en el quintil de mayores ingresos que en el inferior.
Por eso insistimos sobre la complejidad de factores que inciden
en el concepto de una educación de calidad para todos.
El desempleo, la exclusión social, la pobreza y la marginalidad,
asentadas sobre lógicas económicas cuya velocidad
desarticuladora supera la capacidad centrípeta de las políticas
sociales, convive con la fragmentación de una buena parte
de los soportes identitarios. El conjunto produce nuevos y frágiles
contextos sociales y culturales, cuyos actores son muy diferentes
a los que la educación tradicionalmente proyectaba como meta
de su acción.
En este sentido, la profundidad de lo acontecido en la región
ha vuelto necesario articular la educación con lo social
si queremos comprender el carácter complejo del fenómeno
que enfrentamos. Una complejidad que de no estimarse adecuadamente,
debilitaría nuestra capacidad de elaborar herramientas de
intervención idóneas para lograr una educación
de calidad para todos y con todos.
b) Algunos desafíos
En un contexto como el que vive América Latina, persisten
ciertos desafíos que por su importancia forman parte de la
agenda más inmediata. Me referiré brevemente a algunos
de estos puntos:
- Déficit en la universalización de la educación
inicial
La universalización de la educación inicial fue planteada
con fuerza en los años 90. Los datos disponibles al momento
nos permiten concluir que su matrícula tuvo una de las mayores
tasas de crecimiento junto con la matrícula universitaria.
La Declaración de la X Conferencia Iberoamericana
de Educación(14) celebrada en
Panamá en el año 2000, expresó el convencimiento
de que los años de educación previos al ingreso a
la primaria son fundamentales y elevan la eficiencia del sistema
ya que los niños obtienen mejores puntajes en las mediciones
de aprendizaje y progresan con más facilidad. Esto contribuye
a reducir las tasas de repitencia y fracaso escolar, abriendo un
espacio para generar condiciones de equiparación entre niños
de distintos estratos sociales.
El documento de referencia de la Conferencia(15) señala además que la baja calidad de la
educación primaria suele estar asociada con estas deficiencias
y sostiene que "el aprendizaje comienza al nacer" -como
se indicara en Jomtien- por lo que la educación inicial debe
ser reconocida como un "derecho del niño". Además,
se remarca la necesidad de repensar la compleja articulación
entre los factores endógenos y exógenos que la componen,
ya que la educación inicial ocurre además de en el
aula y en la escuela, en las familias e involucra la participación
de los padres y la puesta en juego de su acervo cultural.
Si bien se ha dado un crecimiento de la tasa
bruta de escolarización pre-primaria superior al 60%(16), ésta continúa siendo muy fluctuante en
buena parte de los países. Un niño latinoamericano
tiene la posibilidad de recibir –en promedio- 1.6 año
de educación contra 2.2 que puede recibir en los países
de la OCDE.
Se ha llamado la atención sobre el carácter estratégico
de esta fracción etaria al actuar como “llave maestra”
para enfrentar el círculo vicioso de la pobreza, exclusión
y educación.
- Altos niveles de repitencia, desgranamiento y sobreedad:
Los países de América Latina se
encuentran avanzando hacia la universalización de la educación
primaria. En el año 2001, la Tasa Neta de Escolarización
primaria alcanzó casi el 96%(17).
Esto supuso una disminución de un poco más de un millón
de niños sin escolarizar con respecto a 1998.
No obstante, el porcentaje de los que logran
cursar hasta el 5to grado está en torno al 89%, mientras
el retraso escolar se sitúa como uno de los problemas centrales
en este tramo(18)
El punto de inflexión se encuentra en la graduación
secundaria —nivel donde se desarrollan destrezas más
necesarias para el mundo laboral. Las tasas brutas de escolarización
pasaron de ser inferiores al 60% en 1990 a registrar un 86% en 2001.
Por supuesto que nuevamente la oscilación entre países
es muy grande.
El punto de inflexión decía, está en la enseñanza
media porque la tasa de egreso sigue siendo significativamente baja.
Actualmente, en los países de la OCDE,
el 85% de los jóvenes completa estudios secundarios, mientras
que en América Latina, menos de un tercio de los jóvenes
logra esa acreditación. El último informe del SITEAL(19) concluye que el acceso a la escolarización media
creció en las últimas décadas en América
Latina pero la tasa de abandono se mantuvo estable y en algunos
casos ha ascendido.
Esto se tradujo en un aumento de los años de escolaridad,
pero al mismo tiempo significó un corrimiento al interior
de la escuela media del proceso de selección y exclusión
de los sectores de menores recursos que antes no ingresaban.
En el comportamiento general se destacan altos niveles de repetición
y deserción. Particularmente dentro del grupo etario entre
los 12 y los 14 años de aquellos niños que tienen
menores recursos.
La educación superior, finalmente, tiene
una tasa bruta de escolarización en América Latina
del 26%. Esto también presenta fluctuaciones pronunciadas.
Mientras Chile y Argentina presentan al año 2000 los porcentajes
más altos, con un 12 a 15% de jóvenes urbanos con
título terciario o universitario, otros países como
Bolivia, México, El Salvador y Costa Rica presentan una situación
intermedia (8 a 11%). El resto de los países de América
Latina cuentan con menos del 7% de jóvenes urbanos con título
terciario o universitario(20)
- Bajos rendimientos en las evaluaciones internacionales:
La mayoría de los países de la región cuenta
con sistemas nacionales de evaluación. Aún así,
una buena parte de ellos no participa regularmente de las pruebas
de rendimiento global.
Las diferencias en la calidad del aprendizaje en matemáticas,
en el manejo del lenguaje y en ciencias son notorias entre los latinoamericanos
y los estudiantes que provienen de países de la OCDE o del
Sudeste Asiático.
En competencia lectora, por ejemplo, los países
latinoamericanos obtuvieron puntuaciones bajas en PISA(21) si se los compara con la media de la OCDE. Cerca de
la mitad de sus alumnos está en el Nivel 1 o por debajo de
este mínimo. Esto significa que tienen serias dificultades
para hacer de la lectura un instrumento que les permita avanzar
y ampliar sus conocimientos y destrezas en otras áreas.
Argentina presenta en este nivel a un 44% de sus estudiantes, Uruguay
un 39.8%, Brasil un 50%, México un 52% y Chile un 48.2%.
Perú es el caso más complejo ya que presenta cerca
del 80% de sus alumnos ubicados en el nivel de puntuación
inferior. El promedio de la OCDE de estudiantes en este nivel es
de 19.1%.
Mientras la OCDE tiene un 30% de sus estudiantes en los niveles
más altos (Nivel 4 y 5), Argentina presenta alrededor del
10% en ese nivel, Uruguay el 16.5%, Brasil cerca del 8%, Chile y
México el 5%.
Los resultados en matemática y ciencia también son
bajos con respecto a la media de la OCDE. En matemática,
mientras el puntaje del 25% de los registros más bajos para
la OCDE es de 421 puntos, para los países de América
Latina el resultado oscila entre 219 y 343 puntos. Uruguay presenta
el más alto puntaje entre los latinoamericanos con 343 puntos,
le sigue México, Chile, Argentina, Brasil y Perú.
En “cultura científica” la situación es
similar. Mientras el puntaje promedio del 25% más bajo en
la OCDE es de 427 puntos, en los países de América
Latina oscila entre 363 y 273. La lista la encabeza Uruguay y le
siguen México, Chile, Argentina, Brasil y Perú.
Aunque la relación entre inversión y calidad del
aprendizaje no es una relación directa y absoluta, tiene
su influencia. La inversión por habitante en los países
más desarrollados es por lo menos seis veces superior a la
latinoamericana. Esto se vincula además con el grado de aprovechamiento
escolar, que es muy variado y reproduce las fracturas y las heterogeneidades
que presentan los países de la región y que se extienden
al interior de los mismos, mayoritariamente en desmedro de los sectores
más vulnerables y de aquellos ubicados las zonas rurales.
El nivel cultural general del país, el grado de equidad
en el acceso a una educación de calidad, la "acumulación
histórica" en aprendizajes escolares, la desigualdad
social, la inadecuación curricular a los contextos culturales,
el valor social de la función y la remuneración del
trabajo docente y el analfabetismo son causas que inciden directamente
sobre la calidad del aprendizaje.
- Persistencia del analfabetismo en jóvenes y adultos:
Aunque la matrícula se ha expandido sostenidamente en todos
los niveles educacionales, el rezago que exhibían muchos
países explica la persistencia de tasas relativamente altas
de analfabetismo en jóvenes mayores de 15 años y en
adultos.
Actualmente hay alrededor de 39 millones de analfabetos
adultos en la región. Para alcanzar las metas de alfabetización
previstas para el 2015, los países de la región deberán
atender un promedio de 2,9 millones de personas por año(22)
Estos bolsones de analfabetismo implican un doble desafío.
Por una parte, saldar una deuda del Estado con los sectores más
desfavorecidos y hacer valer un derecho fundamental de las personas
como es la alfabetización. Por la otra, crear una entropía
que por sí misma repercuta positivamente en el desempeño
de la infancia, es decir, que cree un contexto más favorable
para el desarrollo de los niños mejorando el nivel educativo
de sus padres.
El analfabetismo golpea sobre la dignidad de la persona e impacta
sobre la inserción y el rendimiento laboral, las tasas de
accidentes laborales, de morbilidad y mortalidad infantil, sobre
los hábitos asociados a la salud, la prevención de
enfermedades o la higiene, entre otros.
- Formación de los docentes:
La experiencia de la última década confirma que no
es posible avanzar y sostener procesos de cambio y mejora sin reconocerles
a los docentes el rol central que desempeñan en las estrategias
de acción.
En la región se estima que la calificación
profesional de los docentes es baja. En la mitad de los países
de los que se tienen datos, en 2001, el porcentaje de maestros de
primaria calificados era inferior al 78%(23).
En muchas ocasiones, esta situación está acompañada
además por una escasez de profesionales.
La problemática de la formación docente se mantiene
sin encontrar soluciones adecuadas y sostenibles en el tiempo. A
pesar de ello, ha habido importantes esfuerzos políticos,
lo que ha permitido una serie de avances como: el desplazamiento
hacia el nivel superior de la formación de maestros y profesores;
la creación de un cierto consenso en torno a la concepción
de la formación del docente como continua; la renovación
de las instituciones de formación para que puedan albergar
diferentes programas y proyectos; la incorporación de las
universidades en dichos programas y; la constitución de redes
de capacitación y actualización docente.
Sabemos, por estudios recientes, que es alto el porcentaje de docentes
que si pudieran volver a elegir optarían por otra profesión.
En la mayor parte de los casos, este deseo se funda en una falta
de reconocimiento. En gran parte, y contrariamente a lo que el sentido
común suele deducir, a la hora de hacerse este planteo, las
malas condiciones laborales no son las que más pesan -entre
ellas se incluyen los salarios insuficientes-. Lo que destacan con
más fuerza a la hora de ponderar su apego o desapego a la
docencia, es el desprestigio social. Un desprestigio asociado a
la percepción que la sociedad tiene con respecto a los logros
de aprendizaje de los alumnos y a la profesión misma.
Aunque esto genera un contexto favorable para la deserción
de los cuadros docentes -sobre todo en el nivel medio-, en algunas
ocasiones, la docencia sigue siendo una opción interesante
para muchos jóvenes.
Diversos estudios (PISA es uno de ellos) muestran la importancia
de los factores escolares en el desempeño de los alumnos.
Entre los factores se destaca la trascendencia de contar con directores
de primer nivel, que cuenten con las facultades y las competencias
suficientes, con un personal docente estable, que esté bien
calificado y motivado.
La docencia, ejercida de manera competente y dedicada es un factor
clave y marca una diferencia considerable en las experiencias de
aprendizaje de los alumnos.
El tamaño de las clases es señalado
también como un indicador de la calidad de la educación.
Con clases más pequeñas es posible que los alumnos
reciban atención más personalizada. En este sentido,
según datos de 2001, el promedio de alumnos de las escuelas
públicas de nivel secundario de los países de la OCDE
era de 23,8. En América Latina las cifras van desde 35 alumnos
en Brasil, a 30 en México y 29 en Uruguay y Paraguay(24)
Si la calificación profesional es uno de los factores centrales,
la distribución de docentes es otra. En muchos países,
la distribución de los docentes es desigual tanto en lo que
respecta a su cantidad como a sus niveles de calificación.
La desigualdad de esta distribución coincide en muchas ocasiones
con las zonas rurales y con aquellos sectores en donde están
presentes los grupos más vulnerables, lo que es una manera
de agudizar más las diferencias ya existentes.
Sabemos que el docente no es un mero actor cuya misión se
agota en la transmisión de conocimientos, sino que, trasciende
esta función y se perfila, cada vez más, como el conductor
de un complejo proceso de enseñanza / aprendizaje en el que
se integran requerimientos vinculados con la formación para
el ejercicio ciudadano, para la animación cultural, para
la dirigencia social, con el rol docente como mediador cultural
y como referente en la constitución de la identidad personal
y la subjetividad.
A la hora de diseñar políticas educativas, resulta
fundamental atraer y retener buenos profesionales, tanto para el
ejercicio de la docencia como de la gestión educativa, especialmente
en aquellas escuelas a las que asisten niños con mayores
necesidades. En contra de la hipótesis moderna, que considera
la escuela como una abstracción homogénea, las instituciones
reales han sido, y son hoy más que nunca, diversas. La capacitación
de estos profesionales debe contemplar también la necesidad
de garantizar que los servicios educativos sean pertinentes para
la situación concreta de los estudiantes, permitiendo que
las escuelas se conviertan en verdaderas comunidades de aprendizaje.
El doble desafío de ampliar el acceso a la educación
y mejorar su calidad requiere de una inversión duradera.
El documento “Invertir más para invertir mejor”
(CEPAL-UNESCO) estima que los recursos totales para cumplir con
las metas pactadas en diferentes acuerdos internacionales para el
2015 para América Latina ascienden a 150.000 millones de
dólares. Una cifra que representa algo así como 7,5
puntos porcentuales del PIB del año 2000 de los 22 países
de la región.
Si los países de la región quieren alcanzar las metas
pactadas deberán gastar en los próximos 11 años
(entre 2005 y 2015) cerca de 13.560 millones de dólares adicionales
por año. Esto nos lleva a colegir que los países más
pobres de la región necesitarán ayuda externa para
alcanzar los Objetivos de la EPT y que a los de renta media y media-baja,
no les será sencillo mantener en el largo plazo el flujo
de recursos económicos requerido.
Es evidente que las capacidades de financiación del gasto
público son limitadas más aún cuando se encuentran
con un alto volumen de responsabilidades sociales para atender.
La interrupción o la intermitencia en el gasto destinado
a educación tienen un impacto directo sobre la calidad, la
equidad y la cantidad de los servicios educativos a ofrecer. Todo
ello repercute en el nivel de inserción laboral y social
de millones de jóvenes, en su crecimiento personal y afectivo
y, en la competitividad y el aprovechamiento de las oportunidades
de desarrollo de nuestras sociedades.
Los planes educativos y su financiación requieren de plazos
que van más allá de los tiempos que habitualmente
definen las agendas gubernamentales. En ello reside la importancia
de que la educación no sólo esté incorporada
en la agenda de los gobiernos sino también que sea encuadrada
dentro de un pacto social.
c) Hacia un Pacto por la Educación
En este sentido hemos venido trabajando en un
Pacto por la Educación que ha sido presentado a los Ministros
en la reciente Conferencia Iberoamericana de Educación (Toledo,
2005)(25) con el fin de renovar ideas y movilizar a diferentes
actores, buscando generar consensos amplios en torno a la serie
de desafíos regionales a los que me he referido.
Se trata de un pacto que está en sintonía con los
objetivos de Dakar de una Educación para Todos. Un pacto
cuya flexibilidad permita que los países se sientan protagonistas
de las políticas que implementan pero que encuentren, al
mismo tiempo, un marco multilateral en el cual apoyarse (tanto a
nivel internacional -apelando a las metas de la Conferencia Internacional
sobre Financiación del Desarrollo de Monterrey- como regional).
Para ello hemos entendido que la educación debe formar parte
de una estrategia más amplia de desarrollo, en la que se
contemple la reducción de la pobreza y se fomente la justicia
social. Los principales beneficiarios serán aquellos que
se encuentran excluidos de las oportunidades educativas ya sea por
razones sociales, económicas, de género o étnicas,
así como los grupos vulnerables y en riesgo social. Los planes
deberán ser elaborados por los Estados pero con una amplia
participación de la sociedad civil, recurriendo a un fuerte
apoyo y compromiso local.
El Pacto por la Educación busca así constituirse
en un instrumento de cooperación.
El mecanismo de “canje de deuda por inversión en educación”
que se inserta en este Pacto, se encuentra con una voluntad política
que considera a la Educación como una estrategia central
para el desarrollo y, a la cooperación internacional, como
un espacio que debe ser renovado y actualizado, a favor de un nuevo
modelo de cooperación horizontal en el que impere la colaboración
con un claro objetivo: la erradicación de la pobreza.
El Pacto persigue finalmente, por un lado, consolidar la corriente
de recursos más allá del primer empuje que pueda proporcionar
un canje particular. Busca sensibilizar a las sociedades desarrolladas,
ampliar las alianzas con los acreedores y multiplicar así
los recursos disponibles. Por el otro, pretende encuadrar las múltiples
iniciativas de carácter bilateral dentro de un marco multilateral,
mostrando la fortaleza y la relevancia del esfuerzo.
4. Cierre:
El “cambio de época” al que he hecho referencia
nos enfrenta a una ruptura, a un cambio societal cuyos rasgos definitorios
–decíamos- resultan difíciles de anticipar con
absoluta certeza. Ocurre que sobre esta futura “sociedad del
conocimiento” hacemos proyecciones, nos animamos a plantear
ciertas visiones “deseables”, nos permitimos construir
“utopías”.
Los cambios estructurales e institucionales que se están
dando, los riesgos, los conflictos y las incertidumbres, las oportunidades
y las ventajas que se nos presentan en este nuevo escenario, las
debilidades y las fortalezas con las que contamos se entrecruzan
con nuestro acervo cultural, requieren de nuestras decisiones, de
nuestras voluntades y de nuestras políticas para darle una
forma diferente al futuro. Una forma en la que podamos reconocernos
y reconocer nuestras particularidades y actuar así en estos
presentes que América Latina está deseando transformar.
El potencial y el alcance que tendrán nuestras acciones,
nuestras decisiones y nuestras voluntades para transformar la realidad
dependerán en buena medida de la educación, de la
calidad de nuestra educación. La paz, la cooperación
entre nuestros pueblos, la solidaridad, la construcción de
justicia social, la capacidad de anticipación, la solución
de situaciones imprevistas, el manejo del riesgo y los cambios que
caracterizan estos tiempos dependen en un cierto plano de la construcción
de una educación de calidad para todos y con todos.
Los pobres resultados obtenidos en lectura, matemática y
ciencia son un llamado de atención, señalan el foco
de un riesgo para nuestras sociedades. Estas competencias ponen
en juego las herramientas necesarias para que nuestros jóvenes
puedan conocer, interpretar, operar y transformar el mundo, puedan
reflexionar con autonomía e imaginar con creatividad, avanzar
hacia el dominio de la tecnología sin acentuar las desigualdades
y comprender la importancia de la ciencia y el desarrollo tecnológico
en áreas que son vitales para el desarrollo de nuestros países.
De la calidad de una educación para todos y con todos depende
también el poder incrementar nuestra capacidad para la innovación
e investigación en materia de ciencia y tecnología.
Este es uno de los sectores centrales para construir futuros en
la región. Tanto la inversión en educación
como la inversión en innovación, ciencia y tecnología
ocupan un rol central en los estilos de desarrollo ya que son ellos
los que posibilitarán una transformación estructural
del aparto productivo. El carácter informal y semi-periférico
de la innovación tecnológica en América Latina
plantea el desafío de mantener esfuerzos sostenidos que permitan
superar el rezago con respecto a otras regiones más adelantadas
y que nos ayuden a construir sistemas integrados de investigación
y desarrollo tecnológico aplicados.
Educar, investigar, diseñar políticas, discutir propuestas,
promover el diálogo especializado, incorporar tecnología
y propiciar la cooperación son elementos centrales para poder
transformar las actuales condiciones y hacer de nuestras utopías
una puerta para el cambio.
Como en el siglo XIX y XX, la educación debe volver a promover
la modernización y la inclusión de todos. Sólo
que ahora debe emprender esta tarea de cara al siglo XXI, teniendo
en cuenta los nuevos requerimientos.
Para terminar, en un momento de cambios profundos y de profundas
crisis en las sociedades latinoamericanas -crisis particularmente
vivida en la Argentina- las escuelas han sido la “institucionalidad”
que quedó en pie. En el momento más difícil,
las escuelas han seguido siendo un referente, un espacio a partir
del cual recomponer la identidad, resistir el desánimo, plantear
proyectos.
Las escuelas han cumplido y siguen cumpliendo con las funciones
básicas. Muchas de ellas se han hecho cargo además
de una serie de tareas que le han sido atribuidas por la misma situación
de emergencia. Quizá ya sea hora de separar funciones, recuperar
aquellas que le son propias y avanzar hacia el siglo XXI.
La escuela y el sistema educativo deben ser capaces
de evolucionar y re-crearse a sí mismos. Éste es uno
de los desafíos de la teoría pedagógica. La
identificación y el aprovechamiento de aquellas prácticas
que han dado respuestas significativas en contextos tan difíciles.
Es en ellos, como señalara Cecilia Braslavsky, en los que
podemos encontrar ejemplos que nos enseñen “a usar
las sorpresas inevitables y a construir profecías de paz,
justicia y desarrollo sustentable”(26).
Notas
(1) PISA (2003) “Aprender
para el mundo del mañana”, p. 99, OCDE-Santillana, España
2004.
(2) Cf. “Repaso a la enseñanza:
indicadores de la OCDE”, resumen en español, edición
2004.
(3) Cf. “Repaso a la enseñanza:
indicadores de la OCDE”, resumen en español, edición
2004.
(4) http://www.siteal.iipe-oei.org/boletin/pdf/SITEAL_Boletin-03.pdf.
Cf. CEPAL-UNESCO, “Educación y conocimiento: eje de
la transformación productiva con equidad”, Santiago
1992.
(5) Banco Mundial, “Informe
sobre Desarrollo Mundial”, 2003.
(6) BID, “Objetivos de desarrollo
del Milenio”, 2003
(7) UNESCO, “Latin American
Educational Quality Assessment Laboratory: First International Comparative
Study, Santiago 1998. Citado en J. Brunner, “Globalización
y el futuro de la educación: tendencias, desafíos
y estrategias”, Seminario sobre prospectiva de la educación
en la Región de América Latina y el Caribe, UNESCO,
Santiago 2000.
(8) M. Castells. “La era
de la información: Economía, sociedad y cultura”
vol. 1. Alianza. Madrid 2002.
(9) UNESCO, “Informe de
seguimiento de la EPT en el mundo”, Panorama Regional, 2005.
(10) Cf. http://portal.unesco.org/education/es
(11) UNESCO, “Informe
de seguimiento de la EPT en el mundo”, Panorama Regional, 2005.
(12) UNESCO, op. cit.
(13) UNESCO, op. cit. Cf. OEI,
“Hacia un Pacto Iberoamericano Iberoamericano por la Educación.
La Educación como prioridad en las iniciativas de canje de
deuda”, Madrid, 23 de junio de 2005.
(14) Cf. http://www.oei.es/xcie.htm
(15) Cf. http://www.oei.es/xciedoc.htm
(16) UNESCO, “Informe
de seguimiento de la EPT en el mundo”, Panorama Regional, 2005.
(17) UNESCO, op. cit.
(18) UNESCO, op. cit.
(19) SITEAL. “Ingreso
y abandono de la educación secundaria en América Latina”.
Boletín N· 2. Buenos Aires 2005. http://www.siteal.iipe-oei.org/
(20) SITEAL, "La educación
superior en América Latina: acceso, permanencia y equidad",
Buenos Aires. Cf. http://www.siteal.iipe-oei.org/
(21) OCDE, “Informe PISA
2003. Aprender para el mundo del mañana”, Santillana,
Madrid 2004.
(22) CEPAL–UNESCO. “Invertir
mejor para invertir más. Financiamiento y gestión
de la educación en América Latina y el Caribe”.
pp. 38 ss. Santiago de Chile, enero del 2005.
(23) UNESCO, “Informe
de seguimiento de la EPT en el mundo”, Panorama Regional, 2005.
(24) UNESCO, op. cit.
(25) Cf. http://www.oei.es/xvcie.htm
(26) Cecilia Braslavsky, “Diez
factores para una educación de calidad para todos en el siglo
XXI”, Documento Básico presentado en la XIX Semana Monográfica
de la Educación: Educación de calidad para todos.
Iniciativas Iberoamericanas, Fundación Santillana, Madrid
2004.
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