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Los Organismos internacionales de cooperación y la educación.
Sus principales definiciones.

Documento de trabajo

Se revela en las últimas décadas una creciente preocupación por la urgencia que los problemas vinculados con la educación y la pobreza tienen sobre los países dependientes o con escaso desarrollo.

La relación entre acceso y permanencia en el sistema educativo, como así también de la calidad de la enseñanza y la reproducción del circuito de la pobreza ha sido verificada en numerosos trabajos.

La inequidad en la distribución de los recursos económicos de los países se refleja claramente y se fomenta a partir de la inequidad en la educación o inequidad educativa. Mientras sectores minoritarios de población acceden a ciertos tipos de conocimientos, de adquisición de habilidades y destrezas, de infraestructura escolar, de atención a sus requerimientos, otro gran porcentaje -mayor en número y en intensidad de necesidades sociales insatisfechas- a veces ni accede a la escolaridad, otras lo hacen con serias interrupciones dificultando la producción de un proceso de aprendizaje significativo, otras no son recibidos por un sistema escolar que pueda proveerlos ni de los elementos tangibles no de los intangibles necesarios para construir capacidades que permitan incorporar conocimientos y desplegar aptitudes socialmente valoradas en un mundo complejo con tendencia centrípeta de exclusión y desafiliación.

Los Organismos de Cooperación Internacional, en este contexto, se vienen preocupando y ocupando por el tema. La OEI (Organización de Estados Iberoamericanos) incluso ha definido su línea de trabajo fundamental en relación con la temática educativa.

Puede observarse que dichos Organismos, en general tienden a fomentar la producción de cambios de tipo estructurales necesarios para una mejor calidad y equidad educativa. Pero, en algunos casos sus orientaciones se vinculan más a la competitividad personal, en otros el énfasis está puesto en las destrezas para la inserción en el mundo del trabajo, otros apuntan a sostener cambios de orden más profundo en lo socio-político-cultural, otros hacen hincapié en la relación costo-beneficio. No obstante, cabe aclarar que, en general, es posible identificar la convivencia o integración de varios de esos criterios en cada Organismo.

En el presente trabajo, en relación con lo comentado, se pretende solamente presentar las que consideramos principales definiciones o lineamientos de algunos de los que se reconocen de relevante influencia en la definición de las políticas de los países miembros. Así, se han seleccionado: Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), UNICEF (Fondo de la Naciones Unidas para la Infancia), OIT (Organización Internacional del Trabajo) y CEPAL (Centro de Estudios para América Latina).

Insistimos en que no son los únicos, pero creemos que en nuestros países, por diferentes razones cobran relevancia en tanto su influencia en la planificación y evaluación de políticas educativas tendientes a asumir, de algún modo, la problemática de la inequidad. También advertimos que lo que se expone es una muy breve reseña de presentación de cada uno en relación al tema.

Banco Mundial

Según el enfoque del Banco Mundial, el énfasis de las políticas de los países en o con escaso desarrollo debe ponerse en lograr el mejoramiento del acceso a los programas de protección social e inversiones en capital humano, porque entienden que de ello depende la posibilidad de romper el círculo de la pobreza. En ese sentido, la educación es tomada como herramienta de constitución de ese capital humano.

Dado que la volatilidad en América Latina y el Caribe sigue siendo alta, el Banco señala que los países deben fortalecer sus defensas contra las perturbaciones económicas y necesitan crear redes de seguridad eficaces que protejan a los pobres en caso de pérdidas repentinas de su ingreso; ya que se observa que en situación de exclusión social hay escasas o nulas chances de que incluso vía la educación puedan revertirse las situaciones de extrema pobreza, porque si ni el acceso a ella está garantizado, no se podrán recibir y desarrollar los beneficios que la educación traería a los hogares y a los niños pobres en relación con su futuro. Por ello la protección social deberá acompañar, según el Banco, los intentos de mejora en el acceso y la calidad educativa en pro de la equidad.

El sector que se ocupa, dentro del Banco, específicamente de la Protección Social trabaja en América Latina y el Caribe fundamentalmente en:

- Redes de seguridad dirigidas a los pobres, mediante transferencias de dinero, asistencia social y programas de empleo con salario mínimo.

- Fondos sociales, que funcionan como intermediarios financieros para proporcionar inversiones elegidas por las comunidades pobres, como clínicas o escuelas.

- Pensiones, para mejorar el acceso de los pobres y garantizar la sustentabilidad fiscal de las obligaciones del gobierno, mediante préstamos de ajuste, préstamos para proyectos y asistencia técnica.

El BM sostiene que el mejoramiento de los sistemas de protección social y su conversión en elementos permanentes de las economías en desarrollo podrían ayudar a los países pobres a reducir la pobreza en forma más decidida y obtener mayores beneficios de la globalización con menos riesgos.

Este Organismo advierte que en los países en desarrollo es urgente proteger a los grupos de población pobres y vulnerables, pero no sólo durante los momentos de agitación y cambio económico. Los sistemas de protección, señala este organismo, deben existir antes de que se produzcan las crisis para que tengan oportunidad de producir buenos resultados.

El nuevo concepto de protección social del BM se ha plasmado en una definición de la misma en términos de “intervenciones públicas para ayudar a los individuos, hogares y comunidades a manejar mejor el riesgo, y prestar apoyo a quienes se encuentran en situación de pobreza crítica”. Así, otorga a dicha protección una función de previsión en términos de contribuir a la reducción de la pobreza de forma duradera.

Según el BM, para superar los riesgos hace falta reconocer su origen y sus características económicas.

La combinación adecuada de mecanismos (informales, basados en el mercado u ofrecidos por el Estado) y estrategias de manejo del riesgo (prevención, mitigación o enfrentamiento) en una situación dada depende del tipo de riesgo y de los costos y eficacia de los instrumentos disponibles. Los mecanismos formales constituyen todavía la forma principal de manejo del riesgo para la mayoría de la población mundial (por ejemplo, la compra-venta de activos reales, los empréstitos y préstamos informales, la diversificación de los cultivos y el aprovechamiento de la tierra y el uso de tecnologías de producción más seguras). Mientras que los mecanismos basados en el mercado se vinculan con el uso que los hogares hacen de instituciones como bancos y compañías de seguros. Como las instituciones formales de mercado se resisten a prestar a los hogares que no disponen de ingresos asegurados, el microfinanciamiento es también una característica importante de la gestión del riesgo social. Pero este requiere de ciertas habilidades cognitivas básicas y de manejo de información que es necesario desarrollar.

Por otra parte, el BM sostiene que los mecanismos públicos para hacer frente al riesgo son relativamente escasos y tienen una cobertura muy limitada en el mundo en desarrollo. El BM destaca que, cuando no existen mecanismos de riesgo informales o basados en el mercado, o cuando estos se desmoronan o no resultan eficaces, el Estado debe ofrecer o imponer programas de seguro social frente a riesgos como el desempleo, la vejez, las lesiones laborales, la discapacidad, la viudez y la enfermedad. Por esta razón , según el BM, hay un gran margen para la intervención pública en gestión del riesgo, ya sea en esta área como en la definición de políticas que permitan un acceso más extendido a sus implicancias en el ámbito privado.

En otro sentido, el Banco destaca que la reducción de la probabilidad de riesgo de deterioro de la situación es un poderoso instrumento de gestión del riesgo social, aunque muchas iniciativas de este tipo quedan al margen de la protección social, por ejemplo, el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica, la creación de mercados financieros sólidos, la adopción de políticas orientadas al crecimiento y el establecimiento de medidas preventivas contra los desastres naturales; por el contrario, algunos instrumentos de protección social pueden contribuir a la reducción del riesgo, y están asociados fundamentalmente al mercado de trabajo, como la capacitación profesional, el mejoramiento de la calidad educativa y la capacidad institucional y la eliminación del trabajo infantil nocivo.

En 1998, en su documento “El conocimiento al servicio del desarrollo” definía el Banco que lo que distingue a los pobres -personas o países- de los ricos es no sólo que tienen menos capital, sino menos conocimiento. Y además entendía que los primeros tienen menos instituciones para certificar la calidad, imponer el cumplimiento de las normas y difundir la información necesaria para operar en el mercado y para producir capital humano y social.

En ese momento, invitan a revisar la idea -sostenida tiempo atrás- de que los mercados podrían por sí solos regular y mejorar la calidad de vida de las personas, a incluir la información y el conocimiento como variables relevantes para el desarrollo, y a la intervención estatal (provista de buen caudal y calidad de información para la toma de decisiones) como aquella que podría subsanar los desequilibrios sociales producidos por el mercado y los ajustes económicos.

En materia educativa su objetivo de largo plazo se define como: “Asegurar que todas las personas terminen estudios de enseñanza básica de calidad suficiente, adquieran los conocimientos fundamentales (alfabetización, conocimientos básicos de aritmética, capacidades para razonar y técnicas para la vida en sociedad, como la aptitud para trabajar en equipo) y tengan la oportunidad de seguir estudiando toda la vida en distintos entornos de la enseñanza post-básica para poder adquirir conocimientos avanzados” (Estrategia sectorial de educación, BM, Abril 2000). Pretende educación básica universal y sobre todo, manifiesta focalizar sus preocupaciones en los más pobres y las niñas.

En un contexto reconocido como de gran inequidad, pobreza y exclusión, deserción escolar, poca calidad educativa, retroceso en el acceso, adquisición de conocimientos insuficientes e inadecuados para el ingreso al mundo del trabajo, equipamientos escasos en las instituciones, disparidades enormes entre países y dentro de los países, insiste en una relación de estrecha colaboración entre gobiernos nacionales, locales, organizaciones de la sociedad civil y organismos internacionales a fin de garantizar que se alcancen los objetivos de educación de cada país y para “fomentar que a nivel público y de los educadores se comprenda la necesidad de cambio en la esfera de la educación.”

Incluyen esta tarea a todos los sectores y agentes: estudiantes, padres, familias, comunidades, grupos de maestros, fundaciones y empresas privadas. Al gobierno, define que le compete la responsabilidad de hacer eficiente el gasto público y ofrecer oportunidades educativas para todos, garantizando la enseñanza básica universal y con una distribución equitativa a favor de los más pobres, sobre todo en los rubros de enseñanza media y terciaria que quedan pendientes en la agenda (ya que no pueden proveer educación gratuita para todo aquel que lo desee en todos los niveles). Pero para ello, define que es necesario el criterio del aprendizaje permanente como factor decisivo del crecimiento económico, y esto, más allá de sus limitaciones deben ser prioridades. En relación con los padres, comunidades y organizaciones no gubernamentales, sus funciones en esta área es sumamente importante y supera el mero consumo de los bienes educativos, favoreciendo los procesos e inclusión y permanencia. El sector privado en educación pareciera volver a ser importante y con tendencia a ampliarse, considerando el BM también que los empleadores, aislados o en grupo, ofrecen capacitación en el trabajo a sus empleados, conforme los resultados de aprendizajes laborales y conocimientos necesarios para el desarrollo del sector. Mientras que los maestros son comprendidos por el Banco como el factor crucial que determina lo que se aprende en las aulas, y por ello sus organizaciones representativas deberían participar en las reformas y formulación de nuevos programas.

Los informes del Banco muestran que en los primeros tiempos se ponía énfasis para los préstamos y orientaciones en la infraestructura edilicia, luego en la asistencia de los niños a las escuelas, y actualmente a la calidad de la enseñanza y el nivel de aprendizaje obtenido, a partir de mejoras en la capacidad institucional. Define actualmente que en tiempos de grandes ajustes económicos, la preocupación se centra en el uso de los recursos (eficacia y eficiencia) y la creación de la capacidad institucional necesaria para producir y mantener los cambios hacia una mayor calidad.

BID

El Banco Interamericano de Desarrollo plantea la existencia de una estrecha vinculación entre educación y pobreza. En su perspectiva, la educación sería uno de los activos cuya distribución desigual estaría asociado al origen y a la reproducción de la pobreza.

Manifestando que la “lucha contra la pobreza y la promoción de la equidad” es el objetivo central de la agenda de desarrollo social del BID, el organismo destaca que el crecimiento económico y la estabilidad macroeconómica resultan metas esenciales pero no suficientes, de manera que el crecimiento debe estar acompañado por medidas para asegurar que sus beneficios lleguen a todos los segmentos de la población. En este sentido, sostiene que se requieren esfuerzos sostenidos a favor de la población excluida para el progreso económico y social.

Explicita en documentos recientes una comprensión multidimensional de la pobreza, compuesta tanto por la privación material, como el bajo desarrollo humano, la vulnerabilidad y la falta de poder de grandes sectores de población,. A fin de acelerar el ritmo de la reducción de la pobreza en todas sus dimensiones y promover la equidad social se requiere, según este organismo, la adopción de medidas específicas en distintas áreas prioritarias, siendo las vinculadas al potencial humano, entre las que se identifica a la educación como protagonista principal, de fundamental importancia en este sentido.

La inversión en educación debería estar guiada según el BID dando especial importancia a la universalización, calidad y pertinencia.

Así, una de las metas que en materia educativa se ha establecido el organismo es el alcanzar para el año 2015 matriculación para todos los niños en la escuela primaria. Al mismo tiempo, la educación secundaria es considerada de central importancia por el BID, dadas las características de la economía actual y la que “está por venir”, especialmente por la globalización y el creciente contenido intelectual de la producción, pues esto requiere una fuerza de trabajo con fuertes conocimientos en matemática, lenguaje y comunicación, así como flexibilidad, creatividad y creciente capacidad para trabajar con otros en forma cooperativa.

Según el BID, en los países desarrollados estas demandas se han traducido en una educación secundaria universal, la revisión del currículum, y estándares más elevados de aprendizaje. En contraste, en América Latina y el Caribe, no sólo el porcentaje de matriculados dentro del total de niños en edad de asistir a la escuela secundaria es menor que en el caso de los principales competidores de la región, sino que, además, el aprendizaje sería inadecuado considerando estándares internacionales (Sostiene que: el currículum implementado no estaría actualizado y presentaría escasas vinculaciones con las necesidades del mercado de trabajo, los maestros necesitarían profundizar, reformar y actualizar su capacitación y a menudo están poco motivados, los materiales de aprendizaje muchas veces se evalúan escasos e inadecuados, las escuelas rara vez tienen sentido de su misión e identidad, e infraestructura adecuada y los directores a menudo tienen poca autoridad y reconocimiento). Problemas que se complicarían por el creciente número de estudiantes que ingresan a la escuela secundaria provenientes de ambientes socioculturales diversos, y con necesidades diferentes, que no son atendidos en esas particularidades. El BID afirma que los pobres, especialmente los que provienen de áreas rurales, están extremadamente sub-representados, y un importante número de jóvenes adultos está aún en la escuela secundaria, principalmente como resultado de la repitencia.

En el marco del compromiso que el BID ha asumido en el sentido de orientar su cartera de crédito hacia los objetivos de reducir la pobreza y promover la equidad, relacionado con la Estrategia de Reforma de la Prestación de Servicios Sociales, el Octavo Aumento de Recursos estableció que el 40% del total de préstamos y el 50 % del número total de créditos estarían dedicados a estos fines (préstamos SEQ). Dentro de este portafolio se creó una categoría de préstamos definidos como inversiones focalizadas en la pobreza (préstamos PTI) y el Banco ofrece un 10 % adicional de financiación para estos préstamos.

En cuanto a los criterios para los préstamos SEQ, cabe destacar que la clasificación de equidad social y reducción de la pobreza se aplica a todos los préstamos excepto los de emergencia. Todos los proyectos elegibles deben indicar si contribuirán o no al objetivo de tener el 50 % del número de los proyectos y el 40 % del volumen crediticio dedicados a promover la equidad social y la reducción de la pobreza. Todos los equipos de proyecto deberán aplicar los siguientes criterios para la clasificación de programas destinados a la equidad social y reducción de la pobreza: operaciones en todos los sectores sociales (salud, educación, saneamiento, nutrición y soluciones al problema de la vivienda), operaciones en sectores no sociales con un impacto directo importante en la reducción de la pobreza y la promoción de la equidad.

En cuanto a los criterios para los préstamos PTI, la clasificación de inversión focalizada en la pobreza se aplica a los préstamos de inversión, excluyendo los préstamos de cooperación técnica, pero incluyendo los préstamos de innovación y de facilidad sectorial. Así, tenemos: Clasificación sectorial automática (los proyectos se clasifican automáticamente como PTI cuando respaldan programas en los sectores: enseñanza preescolar, educación primaria, desarrollo de la primera infancia, programas sociales para niños y adolescentes en situación de riesgo, atención primaria de salud, nutrición, desarrollo urbano de áreas marginales, producción agrícola de pequeños campesinos, microempresas, fondos de inversión social y operaciones de empleo de emergencia); Clasificación geográfica (se incluyen los proyectos cuyos beneficios están dirigidos a regiones, comunidades, urbanizaciones o áreas identificadas como pobres en cada país); Clasificación “Headcount” (en la que se incorporan los proyectos cuando más del 50 % de los beneficiarios potenciales de la operación son pobres, según la línea de pobreza prevista para la clasificación PTI en cada país).

Puede observarse que la educación guarda para el banco una consideración central en la lucha contra la pobreza y es una esfera prioritaria para el otorgamiento de créditos, ya que la considera como promotora de capital humano, sin el cual, en un nivel de desarrollo importante, no concibe la inclusión en la economía global.

UNICEF

El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia sostiene que la exclusión en educación es multidimensional, tanto en sus causas como en sus efectos.

En ese sentido, verifica dicha multidimensionalidad, por una parte, por la diversidad de agentes implicados, ya que no sólo involucra a los niños a los que se les niega la asistencia a la escuela, sino también a aquellos que asisten pero no aprenden. También involucra a las políticas nacionales que no logran revertir o perpetúan la pobreza y la marginación social, y así socavan la capacidad de las familias de actuar a favor del desarrollo de sus hijos, ya que obliga, o por lo menos no generan condiciones favorables, para que las mismas perciban o puedan efectuar la escolarización de los niños como prioridad. Al mismo tiempo, involucra también a los mismos sistemas educativos y a las escuelas que negarían o harían dificultoso el acceso y la calidad a través de servicios inadecuados, costosos o distantes.

Por otra parte, la exclusión es también multidimensional en relación con los factores que inciden en el desarrollo humano, ya que sin los funcionamientos básicos requeridos para alcanzar una calidad de vida digna difícillmente se pueda aprender, pero a su vez si a un niño se le niega la educación es invariablemente privado de salud, nutrición, vivienda y protección adecuados, y de una comunidad segura. Además, porque esa negación genera efectos a largo plazo; cerrando las puertas al conocimiento, las habilidades y la auto-confianza necesarios para desarrollar acciones correctivas, ahora y en el futuro.

Según UNICEF, esta problemática requiere ser comprendida en contextos específicos y con condiciones particulares que niegan a ciertos niños la participación efectiva en el aprendizaje efectivo y relevante. Sugiere tres contextos amplios, que son:

1. La familia y la comunidad: La participación y el éxito escolar están directamente relacionados con la situación de la familia, su pobreza, sus creencias a cerca de la condición de género y acerca del rol de los niños en la sociedad, el estatus y los recursos destinados al desarrollo psico-social y cognitivo, y de qué modo da respuesta a las necesidades básicas. También incide la comunidad, su diversidad sociocultural, los mecanismos para la resolución de conflictos, y su nivel de aislamiento respecto del sistema político y económico.

2. La escuela y la burocracia: Las capacidades que un niño trae de su hogar son fortalecidas o debilitadas por el ambiente físico, intelectual y emocional de la escuela. La comprensión y aplicación de principios de desarrollo y aprendizaje por parte de los maestros, la supervisión a que sean sometidos y la calidad del currículum que proporcionan, la tolerancia del abuso por parte de la escuela o la insistencia en el respeto mutuo, su seguridad física, la salud y el desarrollo de la seguridad personal, todos contribuyen para dar la bienvenida o para rechazar a un niño. Eso requiere condiciones vinculadas a contenidos curriculares, normativas y aspectos administrativos e institucionales orientados al desarrollo de las capacidades del niño y no a su obstaculización.

3. La política educativa: Las políticas educativas reflejan el compromiso de una nación con los niños y su aprendizaje. Ellas determinan cómo se distribuyen los presupuestos y de qué manera son entrenados los maestros, si hay llegada a los niños cultural o físicamente diferentes, así como el rango de las alternativas educativas provistas. El lenguaje de instrucción, el nivel de descentralización y la calidad del monitoreo determinan la condición de “amigas de los niños” de las escuelas.

En cuanto a quiénes son excluidos, UNICEF sostiene que cualquier niño puede sufrir algún grado de exclusión. Críticos para la acción global son aquellos afectados de manera más amplia y permanente, en razón del lugar en el que viven (áreas rurales, villas miserias, campos de refugiados), cómo viven (en absoluta pobreza, en medio de enfermedades persistentes, malnutrición, discapacidades), qué hacen (trabajadores, soldados, explotados sexualmente), y quiénes son (niños marginados por su raza, etnia, idioma, género). Estos son niños que se encuentran imposibilitados de romper con el ciclo de la exclusión sin una acción afirmativa, significativa y persistente por parte de las comunidades locales, los gobiernos nacionales y las agencias internacionales para terminar con la pobreza y reformar los sistemas socioeconómicos. Se requiere acción en todos los contextos en los que la exclusión se origina, de manera simultánea, hacia el corto y el largo plazo.

Así, puede afirmarse que “romper con el ciclo de la exclusión” o brindar las herramientas para que ello pueda realizarse es el objetivo de este Organismo en materia de educación

Destaca, además, que resulta imprescindible que todos aquellos involucrados en la educación, escuelas, padres, comunidades, maestros, administradores y, especialmente, gobiernos, comiencen a pensar en la educación de manera diferente. El acceso no puede continuar definiéndose en términos de provisión de instituciones educativas, ni la calidad en términos de producir mejoras. Se trata de identificar y trabajar con los niños que no asisten, y hacer posible para ellos asistir. A la vez, se trata de trabajar en las instituciones de enseñanza para asegurar que todos los niños tengan la oportunidad de aprender tan lejos como su potencial les permita.

El término exclusión es considerado por UNICEF como un término muy útil para abordar esta problemática, ya que permite centrarse en la no asistencia como desafío, en lugar de apoyarse en los datos de asistencia como indicadores de progreso. A su vez, genera interrogantes acerca de cuáles son los niños que no asisten a la escuela, y cómo y por qué algunos niños llegan a desertar, y qué puede hacerse para reducir el número de niños excluidos, permitiendo de este modo comenzar a desentrañar el complejo conjunto de factores que provoca la exclusión.

Desde esta óptica, la exclusión educativa puede ser concebida como la violación de los derechos de aquellos que no tienen acceso a la educación, lo que implica un cambio fundamental con respecto al usual abordaje centrado en la percepción de la educación en tanto bien social que las sociedades procuran distribuir de manera tan amplia y justa como sus recursos (públicos y privados) permiten. Se trata de un cambio de enfoque que, a la vez que genera fuertes reclamos para que el derecho a la educación sea respetado por gobiernos, padres y comunidades, reconoce que existen formas de discriminación en la provisión de educación (deliberadas o, por el contrario, no intencionales), que ponen a ciertos grupos en una posición de clara desventaja.

A su vez, este enfoque reconoce que existen barreras que obstaculizan a algunos grupos el tomar ventaja de las oportunidades de educación en ciertas circunstancias. Por otra parte, otorga una absoluta prioridad a la voluntad política en la provisión de educación para todos, asegurando que, si existe suficiente voluntad política para desarrollar los planes, las estrategias y los programas necesarios como prioridad nacional y para proveer los recursos adecuados como obligación internacional, la exclusión puede ser derrotada.

La desventaja de este enfoque, según UNICEF, radica en que puede parecer insensible a los esfuerzos y sacrificios realizados por padres, comunidades y gobiernos para financiar la educación y para ubicarla en un sitio prioritario en relación con otras áreas críticas que pueden estar compitiendo por los mismos recursos escasos, por lo cual podría ser contraproducente, desalentando así , en lugar de promover, la educación para todos.

Este podría ser el caso si los gobiernos y las comunidades reaccionan negativamente ante lo que perciben como injustas acusaciones de estar violando los derechos de los niños. De este modo, el enfoque puede, en ciertos casos, dificultar la recompensa de los esfuerzos, el reconocimiento de las difíciles decisiones que deben tomarse en ciertas circunstancias, así como la planificación de intervenciones sensatas que construyan a partir de lo que es posible, en lugar de restringirse simplemente a bregar por el respeto de los derechos.

Dada la complejidad de la realidad, UNICEF sostiene que se necesita un enfoque múltiple para hacer frente a la exclusión.

El enfoque basado en los derechos debe continuar utilizándose para mantener la presión sobre los gobiernos y sobre la comunidad internacional. Esto puede provocar un mayor flujo de recursos y mayores esfuerzos nacionales para afrontar el problema.

Al mismo tiempo, sostiene que un enfoque más estructural que posicione a la educación en términos de uno de los tantos bienes a ser distribuidos de acuerdo a ciertos principios, ayudaría a imponer disciplina y eficiencia en la provisión de oportunidades educativas.

Según este organismo, esto resulta esencial para lograr que los recursos se utilicen a fin obtener las mayores ventajas posibles, y para alcanzar resultados significativos de las inversiones en educación, tanto públicas como privadas. Esto puede en última instancia determinar si la educación para todos es o no alcanzada de manera sostenible para los países, lo cual resulta claramente diferente de un logro estadístico sobre papel.

Pero por otra parte, UNICEF destaca los importantes resultados que pueden obtenerse a partir de la aplicación del enfoque fenomenológico, que se orienta a comprender las cuestiones de la vida real que subyacen y sostienen a la exclusión, tal como se revela a través de la utilización de “encuentros” como recurso metodológico. Estos encuentros se realizan entre investigador y familia, en el hogar de esta última y están asociados técnicamente a las historias de vida, pues se entiende que su reconstrucción permitiría desentrañar los mecanismos más sutiles que generan exclusión en educación. Al recabar información respecto de sus expectativas, el significado social de la educación, el rol que la misma tendría en el seno de las relaciones familiares, las perspectivas y representaciones que de ésta tienen los integrantes de las familias, ello permitiría indagar con mayor profundidad y producir nuevas reflexiones y análisis acerca de la problemática y a su vez, la posibilidad de intervenciones en los problemas particulares

Este último enfoque provee una comprensión empática acerca de cómo y por qué algunos niños llegan a ser excluidos, y brinda mejores indicios acerca de lo que se necesita para dirigirse a sus problemas particulares.

Según UNICEF, el complejo problema de la exclusión requiere ser revisado regularmente si lo que realmente se pretende es lograr el acceso sostenible a educación básica de calidad para todos. Y en esa tarea no postula uno sólo de los enfoques enunciados, sino que explicita en qué consiste cada uno, las ventajas y desventajas de los mismos y estaría orientando a definir el más adecuado para cada caso en particular

OIT

El énfasis de este organismo en relación con la educación y la equidad está puesto en destacar el importante rol de la educación, los niveles de destreza de la mano de obra y la formación profesional, para determinar el éxito o fracaso, individual y colectivo.

Propone una activa estrategia de recursos humanos, ya que la misma puede convertirse en la vía para sacar del subdesarrollo y la pobreza a millones de trabajadores del mundo, a la vez que resulta una herramienta central para hacer frente a la creciente competencia mundial, para mejorar la capacidad de las economías de ocupar un puesto en alguno de los mercados emergentes de la interrelación de la mundialización y los adelantos tecnológicos.

Dado que el crecimiento es una meta que debe conseguirse, pero también mantenerse, la OIT señala que la sostenibilidad de las tasas de crecimiento depende de la capacidad de los recursos humanos del país, de ahí la centralidad que adquiere la puesta al día de las calificaciones y de la capacidad de adaptación de los trabajadores y de las empresas a las nuevas oportunidades que brinda el mercado.

A su vez, niveles altos de educación y formación profesional (componentes esenciales de la “capacidad tecnológica”) resultan de decisiva importancia para atraer la inversión extranjera directa, en particular, empresas multinacionales, que tienden a localizar su inversión en las regiones del mundo donde las destrezas son fácilmente asequibles, o donde pueden ser generadas sin demora, y traen consigo nuevas destrezas y conocimientos prácticos (know how).

Según la evaluación de la OIT, en términos de capacitación de recursos humanos, América Latina ocupa un lugar intermedio entre Asia Oriental –donde las calificaciones y destrezas requeridas para competir con éxito en la economía mundializada se encuentran ya “a punto”- y Asia Meridional y África Subsahariana –regiones en las que aún llevará mucho tiempo lograrlo-.

En América Latina, la mayoría de los países podrían dar ya el salto hacia niveles más elevados de capacidad tecnológica, pero deben aún resolver el problema de cómo hacerlo. El reto en la región sigue siendo cómo recuperar el crecimiento., lo cual, según la OIT, probablemente requerirá una base de capital humano sensiblemente mayor para poder aumentar los niveles de productividad.

Las tasas crecientes de matrícula escolar, y la disminución del analfabetismo producidas en las últimas décadas muestran el avance más o menos continuo en materia educativa. Sin embargo, según la OIT, el desequilibrio creciente de la distribución de los ingresos se ha convertido en uno de los obstáculos más importantes para el desarrollo de los recursos humanos en la mayoría de los países de la región.

Parecería ser que a pesar de que los indicadores macro muestran que ha habido mejoras en lo niveles de acceso, de escolaridad, de conocimientos específicos, no obstante la brecha entre ricos y pobres sigue creciendo, entonces, queda mucho por hacer respecto de la distribución de los recursos, ya que ha acompañado a la mejora de los indicadores educativos también el ensanchamiento de la brecha que refleja la inequidad social. Por eso, el reto sigue siendo el crecimiento pero unido a la mejora en la distribución de los recursos.

En pos de alcanzar mayores niveles de productividad y de igualdad de oportunidades, la OIT destaca la necesidad de mejorar la calidad y el acceso en el nivel primario, así como en la educación femenina, y de procurar que los sistemas de formación profesional contribuyan cada vez más directamente a la elevación del nivel de calificación de la mayor parte posible de la población activa.

Su llamado a que la inversión pública en educación prepare el camino para que las empresas (que deben abandonar sus reticencias a adherir al cambio tecnológico y a la innovación) se muevan hacia sectores industriales de alto valor agregado, se vincula estrechamente con uno de los peligros acerca de los cuales la OIT alerta. Se trata del riesgo implícito en las actuales tendencias vigentes en la mayor parte del mundo en desarrollo, que consiste en fomentar nuevas actividades de tecnología intensiva adecuadas para un sector relativamente pequeño de la mano de obra, dotado de una educación avanzada, pero trabando las exportaciones en gran escala que exigen mucha mano de obra semi-calificada.

El desafío en América Latina es crear empleos en empresas importantes del sector estructurado. Esto aún no se ha producido, en parte como consecuencia de la reestructuración industrial, la reducción de la protección al empleo, y la creciente competencia de las importaciones, pero, también, como consecuencia de la escasez relativa de trabajadores calificados y de una distribución de las calificaciones y de la duración de la escolaridad que está más polarizada que en Asia Oriental. La OIT hace hincapié no sólo en que se generen empleos sino también en el tipo de empleos, focalizando en aquellos que mejoren la competitividad externa de los países.

De este modo, la educación y la formación profesional son para este organismo un factor fundamental no sólo en los procesos de creación de empleo y de generación de desarrollo, sino también como componentes vitales de las políticas que deben seguir los países en vías de desarrollo a fin de evitar el impacto de la polarización social.

CEPAL

CEPAL adscribe al consenso a escala regional relativo a las prioridades en educación, acordado en la II Cumbre de las Américas, celebrada en Santiago de Chile en 1998. En ella se reconocieron como principios que guían la acción educativa a la equidad, la calidad y la pertinencia, fijando como prioridades educativas continentales la creación de programas compensatorios para la atención de grupos vulnerables, la formación y capacitación docente, la conformación de sistemas de evaluación, el intercambio continental en materia de experiencias innovadoras, utilización de nuevas tecnologías y educación en valores para la democracia y la ciudadanía, entre otras.

Por otra parte, se destaca que el desarrollo del sistema educacional, así como el dinamismo de las sociedades y de las economías en las últimas dos décadas, plantean nuevos desafíos y obligan a readecuar sobre la marcha los sistemas de educación y transmisión de conocimientos (CEPAL/UNESCO, 1992).

Para este organismo, la educación es el instrumento privilegiado para la integración social y para elevar la competitividad sistémica de las economías (una competitividad no centrada en bajos salarios o explotación excesiva de recursos naturales y humanos, sino en la incorporación de progreso científico y técnico). Así, la educación es considerada como la esfera privilegiada para generar y promover mejor calidad en los recursos humanos.

CEPAL considera que actualmente, en América Latina y el Caribe, si bien los avances respecto de cobertura en educación son importantes, la dinámica interna del sistema educativo ha tenido poca conexión con la evolución de sistema productivo y con las transformaciones ocurridas en la sociedad, y esto le ha dificultado incorporar a los programas de estudio y las prácticas escolares contenidos que respondieran a las demandas de la economía y del ejercicio pleno de la ciudadanía, reflejándose en la debilidad de los sistemas de capacitación y en algunos anacronismos en materia de contenidos y modelos de aprendizaje.

Se entiende que estamos frente a nuevas e impostergables demandas educativas que nacen desafiadas por la competitividad sistémica de la economía global, y que se ligan a la expansión de los niveles medio y superior, un mayor desarrollo del área científico-tecnológica, la necesidades de innovaciones en el plano productivo, de nuevas destrezas que respondan a la flexibilidad que hoy exige el mercado laboral y sobre todos las demandas de las pequeñas y medianas empresas.

Pero además, se considera que en relación con el proceso de consolidación de las democracias de la región, no se ha avanzado lo suficiente en la inclusión en los diferentes niveles educativos, de elementos que conduzcan a la formación de ciudadanía y, a nivel general, queda mucho por hacer en términos de equidad y calidad en cuanto al acceso y los logros educativos.

Pero se agravaría la situación dado que, a medida que en la región, se visualizan logros educativos de la población, se observa, paralelamente, un proceso de devaluación educativa, dado que son progresivamente mayores las exigencias de capacitación y formación que el mercado laboral exige para acceder a él.

Así, CEPAL está convencida que todavía es necesario avanzar sustancialmente en materia de logros educativos en la región, concretamente en la escolaridad correspondiente a la enseñanza secundaria y terciaria para lograr un notable progreso en los niveles de competitividad de los recursos humanos y que la mayor parte de la población cuente con suficientes años de escolaridad como para poder aspirar a mejores opciones de movilidad ocupacional y bienestar social en el futuro. Pero, a la vez, sugieren que simultáneamente es necesario ampliar las oportunidades ocupacionales y la equidad social.

Perciben como principales desafíos en el campo educacional, y orientadores de las reformas requeridas y/o realizadas (algunas que se han desarrollado, tras se hallan en proceso y otras a construir) a:

a) La continuidad educativa. Alcanzada ya en la región una meta asociada con una matrícula universal en primaria -aunque no en todos los países-, el reto que visualiza el organismo para la mayoría de los países es lograr avances importantes en materia de continuidad de los estudiantes dentro del sistema educacional, intentando llegar lo antes posible a una cobertura universal en la educación secundaria.

b) El aumento en la calidad de la educación. Implica seguir avanzando en herramientas de diagnóstico y medición de la calidad para darle mayor pertinencia a intervenciones futuras; tomar decisiones y realizar acciones efectivas para actualizar estilos de aprendizaje y de enseñanza; dotar a las escuelas con un soporte informático y de tecnología audiovisual que permita transmitir a los educandos nuevas destrezas de adquisición de información y conocimientos; imprimirle mayor fuerza y dinamismo al mejoramiento curricular y la capacitación docente; extender jornadas escolares y dotar de mayor infraestructura escolar a las escuelas (CEPAL/UNESCO, 1992).

c) La mayor equidad de oportunidades educativas. Dado que se observa que el acceso a una buena educación sigue estando muy segmentado por estratos socioeconómicos, falta una segunda “ola democratizadora” que vaya más allá de la ampliación de la cobertura, que

permita reducir las actuales brechas en las condiciones de acceso y calidad. CEPAL entiende que la diversificación institucional de la educación, y la consiguiente distancia entre escuelas de élite y la educación pública, junto con la diversificación de los medios de acceso al conocimiento, obligan a promover una reforma educativa que permita igualar las oportunidades de acceso a una educación de calidad y la trayectoria de los alumnos en el sistema educacional.

Esto implicaría garantizar a los sectores más desposeídos una oferta educativa que les ayude a permanecer más tiempo en el sistema, adquirir formación oportuna y contar, por lo tanto, con mayores opciones de movilidad socio-ocupacional.

d) La adecuación de los sistemas educativos a las exigencias productivas y a la competitividad global basada en la incorporación de progreso técnico. Se entiende que para los países de la región esto implicaría impartir formación para un desarrollo productivo que debe tomar en consideración las destrezas propias de la sociedad de la

información y el conocimiento. Este organismo evalúa que ese desafío está lejos de recibir una respuesta adecuada de nuestros sistemas educacionales, en los que el cambio de orientación y estilos pedagógicos todavía, en general, es incipiente.

e) La educación para el ejercicio de la ciudadanía moderna. Se vincula a la línea de orientaciones de la CEPAL respecto de la consolidación de la democracia como sistema político en casi la totalidad de los países de la región, afirmando la necesidad y obligación de construir una cultura ciudadana moderna y de vocación democrática.

Entienden al ejercicio de la ciudadanía como caracterizado esencialmente por el intercambio mediático, el diálogo público, el procesamiento informado de las demandas de distintos grupos sociales, y la autoafirmación cultural, los que se constituyen en elementos fundamentales en los espacios emergentes de la vida social.

El organismo afirma, además, (CEPAL 2000) que las reformas educativas que se han llevado a cabo en la región durante las últimas dos décadas han estado marcadas por decisiones públicas encaminadas a producir transformaciones en cuatro ámbitos: organizativos, financieros, cualitativos y de articulación sistémica. No obstante se señala que el contenido y el ritmo de las reformas también han dependido considerablemente del perfil educativo de cada país, lo que no se limita sólo a los niveles de analfabetismo, las tasas de escolaridad y los logros en cuanto a continuidad educativa, que en la región pueden

variar mucho entre países; sino también la influencia de la infraestructura física y tecnológica de las escuelas, la capacidad y compromiso docentes, la valoración de la educación formal por parte de la comunidad, las estructuras institucionales que rigen los sistemas educativos, y la pertinencia de los contenidos y métodos pedagógicos utilizados. Y, si bien se registran experiencias bien diversas, los énfasis han tendido a recaer en las dos primeras áreas.

El organismo sostiene que, en relación con los aspectos organizativos, se ha buscado:

Mientras que, en relación con los aspectos financieros, se ha pretendido:

En lo relativo a los aspectos de calidad, se ha procurado:

Finalmente, respecto de la articulación sistémica, se ha planteado la conveniencia de:

Asimismo, CEPAL destaca la necesidad de un consenso amplio y permanente entre los diversos actores económicos, políticos y sociales con respecto a la educación, para que se de un proceso de cambio de esta envergadura, buscando establecer acuerdos básicos en torno de la agenda a la que dé lugar ese enfoque, cuyos criterios fundamentales, repetimos, se centran en la equidad, entendida como igualdad de oportunidades y compensación de diferencias, y el desempeño, referido a la evaluación de los rendimientos y el incentivo a la innovación productiva.

Señala, además, este organismo que los procesos de reforma han enfrentado diversos obstáculos, tanto técnicos como políticos, que han limitado sus resultados. Comprende que los primeros derivarían de la dificultad para capitalizar más eficazmente los recursos invertidos en las propias reformas. Los segundos se relacionarían, entre otros aspectos, con resistencias de los profesores a cambios que perciben como externos, no inherentes a su situación laboral y salarial; la oposición al aumento de la carga tributaria; la redistribución del gasto en educación; y los procesos de descentralización administrativa y financiera. Dificultades cuya resolución queda pendiente, para lograr los fines propuestos.

Destaca también la necesidad de crear y readecuar los sistemas enfocando en la flexibilidad, ya que del sistema educativo se requiere de la capacidad continua de adaptación para el despliegue de opciones diferentes en la medida en que se va desplazando el umbral educativo requerido para contar con mejores oportunidades de inserción productiva y social. Se precisan muchas interconexiones intersistémicas, con fluidos canales de ida y vuelta que readecuen y adapten permanentemente, a lo largo de todo el ciclo de la educación general contenidos y procedimientos para que los educando -y el mismo sistema- desarrolle las competencias que los contextos cambiantes demandan y a su vez así experimenten una preparación para la vida que se desarrollará en esos mismos contextos.

Para CEPAL la gestión educativa deberá traducir esa flexibilidad en proyectos con exigencias comunes y énfasis en orientaciones múltiples, lo que supone esfuerzo público por asegurar un núcleo de calidad común con vistas de evitar la actual fragmentación, y tendiente a mayores y mejores niveles de equidad y calidad.

En otro sentido, recordando que la educación es un bien de valor social y no sólo un artículo de consumo, no obstante se ha considerado a la asignación de recursos como el eje de concreción de los criterios de equidad. Así se ha enfatizado en la focalización adecuada de los recursos, de manera de reducir las brechas de desempeño escolar asociadas a las diferencias de estrato socio-económico y, en particular, a la transmisión intergeneracional de la pobreza.

Si la educación es considerada como un bien de inversión que, como tal, constituye una contribución relevante al desarrollo económico, para algunos consultores de la CEPAL (Cohen, 2000) se debe analizar la rentabilidad de las inversiones en educación. Para ello es necesario tener en cuenta que en el campo educativo deben distinguirse analíticamente varios tipos de beneficios, fundamentalmente: el aumento de conocimientos y destrezas, su impacto en la productividad del trabajo, las derivaciones en relación con el crecimiento del producto nacional (beneficio para el país) y del ingreso (beneficio para el individuo) y la disminución del tiempo que se requiere para el acceso en el mercado laboral, lo que beneficia tanto al individuo como a la sociedad.

Tradicionalmente se ha tratado de mejorar la eficacia de la educación operando sobre variables directamente ligadas al contexto educativo, categoría a la que pertenecen los insumos materiales, prácticas institucionales, textos escolares, etc. Pero siguiendo los análisis de los mencionados consultores, estas intervenciones son relevantes, pero están fuertemente mediatizadas por factores contextuales que relativizan su eficacia potencial. El 60 % del rendimiento escolar diferencial se explica según este planteo por factores extra escolares como el clima educacional del hogar (años de estudio de los adultos del hogar), junto al estímulo de la familia y las condiciones que ésta y la comunidad pueden ofrecer para el desenvolvimiento de las tareas y los aprendizajes escolares, tanto de infraestructura material como organizacional..

Así, las políticas educativas, por sí solas sólo alcanzarían para revertir un porcentaje aproximado del 40% de los problemas vinculados a las condiciones y la efectividad de los aprendizajes. Se requerirá de políticas sociales globales e integrales para que se favorezca eficazmente a la educabilidad de la totalidad de la población.

Se plantea, entonces, una perspectiva centrada en la existencia de una forma de universalización basada en la satisfacción de las necesidades de las personas, sustentada en el principio de equidad, a diferencia de las basadas en la universalidad de la oferta igualitaria. Según esta perspectiva, basada en la equidad, para superar las diferencias debe tratarse desigualmente a quienes son socioeconómicamente desiguales (acción afirmativa o discriminación positiva).

Esta óptica requiere internalizar dentro de la escuela y en los proyectos y programas educativos los factores limitantes del contexto familiar, comunitario y social inherentes a la pobreza, y llevaría a transformarlos en variables centrales de las políticas educativas que tienen como población destinataria a los sectores más carenciados, y con ello cambiaría el modelo de evaluación, de organización escolar, de administración institucional, contenidos curriculares, modalidades pedagógicas y eliminación o disminución de los “paquetes” homogéneos.

Este desafío plantearía exigencias conceptuales, metodológicas y actitudinales, ya que por una parte, se requiere diferenciar las poblaciones destinatarias según su grado de vulnerabilidad educativa, destacando las necesidades que, dentro de este campo, le son específicas; y por otro, conocer la incidencia relativa de los distintos componentes que operan como determinantes en el proceso de aprendizaje para cada grupo relevante definido, a fin de evaluar los reales impactos de la inversión en educación.

Ello nos lleva nuevamente a una de las sugerencias que más enfatiza el organismo: la flexibilidad, pertinencia y oportunidad de la planificación en educación con un claro acompañamiento de políticas integrales efectivas de lucha contra la pobreza. Consideran que sin estos factores la equidad educativa no podrá lograrse y la educación de calidad se ofrecerá de manera restrictiva, exacerbando las brechas y conflictivas sociales. Esto implica entender que el impacto está condicionado no sólo por los niveles y tipos de carencias de la población a la que se dirige la ación, sino también la estructura de determinación de los factores que inciden en la efectividad del proceso educativo.

Plantean, entonces, por consultores de ese organismo, que el análisis de la eficiencia debe ser complementado con el de la eficacia, y ambos sintetizados en una evaluación costo-impacto. Esto exige conocer y tener en cuenta las siguientes variables (Cohen, 2000):

  1. La vulnerabilidad educativa. Se conoce cuál es el peso relativo de los factores extra escolares. La ponderación resultante, al relevar las características de la familia en las variables capital educacional, capacidad económica, condiciones físicas de la vivienda y grado de la organización familiar, permitirían elaborar un predictor de la vulnerabilidad o riesgo educativo.
  2. La jerarquía de determinación de los factores que inciden sobre las variables de impacto (rendimiento, repitencia, deserción) para los distintos tipos de vulnerabilidad educativa.
  3. La capacidad institucional local para administrar e implementar las canastas de insumos educativos variables.
  4. La capacidad que tienen las escuelas para internalizar los paquetes flexibles.; y
  5. El potencial subyacente en la participación comunitaria.

Resulta esencial para CEPAL, también, que los proyectos sociales impulsen una estrategia participativa. Esto supone que se establezcan relaciones horizontales con los usuarios para viabilizar procesos de reajustes permanentes entre las metas, las formas previstas de alcanzarlas y las necesidades de los beneficiarios, que se van modificando como resultado de un contexto cambiante.

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