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Inserción Ocupacional para Grupos Desfavorecidos

La Construcción de Competencias Profesionales y Laborales en los Programas de Inserción Productiva

Martín Pasturino

CINTERFOR-OIT

San Salvador, diciembre de 1999

El actual contexto de transformación

La globalización es un término que abarca una gran diversidad de fenómenos sociales, políticos y económicos. Los procesos de cambio económicos, la movilidad del capital, el aumento del comercio internacional de bienes y servicios, la interdependencia de los mercados financieros, la transformación exponencial de las comunicaciones y la disponibilidad en tiempo real de información, están produciendo impactos profundos en la sociedad contemporánea.

Si bien se reconoce la importancia del fenómeno y de que se trata de una realidad determinante para los modos de producción y consumo, queda claro que existe aún hoy, en grandes segmentos de la población, una economía de mercados locales e incluso de subsistencia (Solana, 1997).

Este nuevo escenario estructural, determinado por los procesos de globalización, privatización y liberalización económica, en función de la necesidad de aumento de la productividad y la mayor capacidad de adaptación que requiere la organización de los procesos de producción y trabajo, ha traído consigo una mayor integración de los países en la economía mundial, abriendo nuevas y distintas oportunidades de empleo, y, afectando los factores determinantes del empleo y los salarios.

La crisis financiera internacional, ha forzado a los países a adoptar políticas de ajuste recesivo que han afectado significativamente el mercado de trabajo, generando una agudización de la segmentación, una creciente precarización de las condiciones de trabajo y altas tasas de desempleo.

Resulta interesante, en este capítulo, analizar los cambios experimentados en el mercado laboral en la región, en especial, los principales desafíos que enfrenta la región como consecuencia de la globalización en la década que culmina, a los efectos de visualizar, desde una óptica macro, cuáles son las tendencias recientes del mercado laboral. Ello nos permitirá identificar, en grandes líneas, las perspectivas de demanda laboral en la región en términos cuantitativos y cualitativos, y acercarnos, desde ésta óptica, al problema de la inserción productiva de los grupos desfavorecidos o vulnerables.

Según la OIT, el empleo de la región no ha aumentado lo suficiente como para hacer frente a la presión de la oferta laboral urbana durante la presente década. Si bien la tasa de desempleo abierto se mantuvo hasta 1993 en un 6,0 %, en los años siguientes manifestó una inflexión en la tendencia, al aumentar a un 7,7 % en 1996 y a un 8,0 % en 1998.

La evolución del desempleo, no mostró solamente variaciones de un país a otro, sino que también entre diferentes grupos demográficos, afectando especialmente a jóvenes y a mujeres. La tasa de desempleo de los jóvenes, duplica el nivel promedio y hasta triplica en el caso de aquellos jóvenes comprendidos entre las edades de 15 a 19 años. En lo referente al desempleo de las mujeres, la tasa es entre 10 % y 60 % mayor que la de los hombres, y supera el promedio nacional en todos los países.

El empleo en el sector moderno se estancó durante 1998, presentando una declinación en el empleo privado y un aumento en el sector público. Por otra parte, todos los empleos netos se crearon en el sector informal. El dinamismo de las microempresas permitió el crecimiento del empleo informal en un 4,5 %, estimándose que un 59 % de los empleos no agropecuarios de la región, están concentrados en el sector informal. De cada 100 puestos nuevos de trabajo creados, 85 estaban concentrados en el sector informal.

Las microempresas generaron algo más del 40 %de los nuevos puestos de trabajo del sector informal. Si bien esto es una buena señal, al ser considerado el segmento más avanzado en la heterogeneidad del sector, esto no se tradujo en mayor calidad de empleo, pues las condiciones laborales y de protección social están muy lejos de ser aceptables.

Además del aumento del desempleo, durante la década de los noventa se han hecho evidentes cambios sustantivos en la estructura y calidad del empleo. Estos cambios se relacionan con el proceso de privatización y con una tendencia de cambio hacia las actividades terciarias e informales. Las empresas modernas del sector privado, no llenaron el vacío que dejó el Estado como empleador, optaron por reducir el empleo y modificaron los tipos de contratos a los efectos de mantener su competitividad.

El sector privado moderno disminuyó su participación en el empleo de 32,7 % en 1990 a 28,4 en 1998, generando únicamente 11 de cada 100 nuevos puestos de trabajo creados durante el período. El cambio hacia las actividades terciarias, implicó un desplazamiento del empleo desde los sectores que producían bienes hacia los que prestan servicios, significando que 9 de cada 10 nuevos puestos de trabajo generados en la década de los noventa correspondieran a los servicios (OIT, 1999).

La generación de nuevos empleos en la región durante la presente década, ha influenciado de diferente manera la distribución del ingreso. No se lograron avances en materia de equidad, los sectores más pobres sólo tuvieron acceso a empleos de menor calidad y, por consiguiente, su beneficio fue menor y los ajustes que perjudicaron la capacidad de generación de nuevos empleos afectaron principalmente a las familias pobres. Estos sectores son en definitiva los más perjudicados por la inestabilidad y el creciente deterioro de la calidad del empleo.

Para la OIT, las condiciones en que los grupos vulnerables se insertan en el mercado de trabajo son motivo de preocupación; mujeres, jóvenes y niños son los que menos se han beneficiado con los cambios experimentados en la región.

En este contexto, la reforma del Estado ha consistido básicamente en la reducción, reorientación de funciones y reestructuración del marco institucional. Ello conforma un nuevo rol del Estado que se traduce en la transferencia de la responsabilidad de crear nuevos puestos de trabajo al sector privado.

Si bien el Estado dejó de ser generador de empleo, se mantiene como responsable de propiciar las condiciones favorables para que el sector privado pueda crear puestos de trabajo y ejecutar programas que resuelvan problemas específicos en las áreas de capacitación de los sectores desfavorecidos.

En las últimas décadas, la mayoría de los países emergentes han comenzado con reformas estructurales que tienen como objetivo el aumento de la competitividad, entendiéndolo como condición esencial para el crecimiento económico y la creación de nuevos puestos de trabajo. Estas reformas estructurales, impulsadas por los gobiernos y las transformaciones que vienen realizando las empresas, han modificado profundamente los contenidos, medios, métodos y formas sociales del trabajo. Bajo esta óptica, aparece como necesario elevar la productividad.

El éxito de la estrategia que permite elevar la productividad, está vinculado estrechamente a la formación, y esta formación debe asumir los cambios que se producen en la estructura laboral. Aparece una nueva conceptualidad de la productividad, que no tiene como dimensión principal el volumen de producción y precio, sino la calidad, la innovación permanente, la diversidad, el diseño y el tiempo, entre otros factores.

Los cambios en la demanda de servicios de formación, han conducido a nuevos enfoques institucionales. La formación basada en el principio de la oferta, ha dado lugar en la actualidad a una visión prospectiva de la demanda. Se ha puesto énfasis en la necesidad de incluir el análisis de la demanda como guía esencial para el desarrollo de una variada gama de programas, cursos y actividades formativas (OIT, 1999).

Los nuevos enfoque institucionales de la región

La trayectoria de las instituciones de formación profesional han atravesado por tres etapas evolutivas (Weinberg, 1994), una caracterizada por el adiestramiento de la mano de obra para ocupar puestos en el mercado de trabajo; una segunda que se puso el acento en lo social, resultado de los índices de desempleo y marginalidad; y una tercera, que intenta equilibrar las dos anteriores y donde se pone el énfasis en la formación para el trabajo productivo.

Desde hace dos décadas, las modalidades en que la formación se viene estructurando y organizando en América Latina y el Caribe, se han transformado en un fenómeno inevitablemente más complejo y difícil que en el pasado.

En ese contexto, una tipología con sólo tres categorías alcanzaba para presentar, lo que sucedía en materia de formación en la mayoría de los países.

Dicha tipología permitía describir:

  1. Países donde la formación era diseñada, planificada y ejecutada centralmente por una entidad de carácter público, formalmente adscrita al Ministerio de Trabajo, gestionada de forma tripartita, financiada mediante un impuesto específico sobre la nómina salarial, con cobertura nacional y diversos grados de descentralización administrativa y funcional. Los ejemplos más notorios fueron: el SENA de Colombia (Servicio Nacional de Aprendizaje); el INA de Costa Rica (Instituto Nacional de Aprendizaje); el SECAP de Ecuador (Servicio de Capacitación Profesional) y otros.
  2. Países donde la formación era impartida por una o varias entidades, que poseían los mismos rasgos que la categoría anterior, pero cuya gestión recaía en las organizaciones empresariales más importantes del país. Tales los casos del SENAC y SENAI de Brasil (Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial e Industrial); el SENATI de Perú (Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial) y el ICIC de México (Instituto de Capacitación de la Industria de la Construcción), son los ejemplos más destacados.
  3. Países donde la formación aparecía subsumida dentro de la estructura de la educación regular, especialmente la Educación Media Técnica, sin llegar a constituirse en la corriente principal dentro de la oferta educativa de estas instancias. Tales los casos del CONET de Argentina (Consejo Nacional de Enseñanza Técnica) y de la UTU del Uruguay (Universidad del Trabajo del Uruguay).

Si bien esta tipología reviste más sencillez que la actual, tenía algunas excepciones: organismos autónomos adscritos al Ministerio de Educación con entidades sectoriales especializadas, como el INCE de Venezuela (Instituto de Cooperación Educativa); o en la órbita de otros ministerios, como el SENCICO de Perú (Servicio Nacional de Capacitación para la Industria de la Construcción) dependiente del Ministerio de Vivienda; o el CENSUT de Cuba (Centro Nacional de Capacitación y Superación Técnica) vinculado al Ministerio de Construcción.

Las reformas estructurales impulsadas por los estados, están generando una heterogeneidad y riqueza de arreglos institucionales, hecho que dificulta la efectivización de una taxonomía capaz de caracterizar la diversidad, sin llegar al extremo de definir cada caso individualmente. La riqueza y heterogeneidad aparecen con la irrupción de nuevos actores, formas de financiamiento, modelos de gestión y estrategias de relacionamiento con los sectores de producción de bienes y servicios.

Una de las características que se ha destacado en los modelos emergentes, es el rol estratégico que han asumido los Ministerios de Trabajo, llegando en algunos casos a desarrollar e implementar mayoritariamente, las estrategias y políticas de formación y capacitación, en estrecha vinculación con las políticas activas de empleo. Los casos más relevantes de este rol de los Ministerios de Trabajo son los de Argentina y Chile.

CINTERFOR-OIT ha entendido pertinente y necesario tomar dos criterios básicos para conformar las actuales categorías:

Se toma en consideración el grado de cobertura e impacto que alcanzan dentro de la oferta total de formación y capacitación, a aquellos que son predominantes en cada país; por otra parte, no se presenta una visión valorativa, debido a que los contextos sociales, económicos y políticos donde surgen estos arreglos, son demasiado complejos.

Las cuatro categorías resultantes de la nueva tipología son:

A-Arreglos donde tanto la responsabilidad por la definición de políticas y estrategias, como lo que hace a la ejecución directa de acciones formativas, se concentra en una sola instancia, normalmente en instituciones nacionales o sectoriales de formación.

Este tipo de arreglo aparece representado en la región por INFOCAL, en Bolivia; SECAP, en Ecuador; INSAFORP, en El Salvador; INTECAP, en Guatemala; INFOP, en Honduras; INATEC, en Nicaragua; INAFORP, en Panamá; SNPP, en Paraguay; SENATI y SENCICO en Perú; e INCE, en Venezuela.

Más allá de las características comunes en cuanto al arreglo organizativo de la formación en cada país, existen diferencias en otras dimensiones: en cuanto a los esquemas de gestión, ya que en algunos casos se trata de instituciones tripartitas y, en otros, de instituciones gestionadas por organizaciones empresariales. Si bien la mayoría de estos arreglos están representados por instituciones de carácter nacional –que por lo tanto abarcan a todas las ramas de la producción y los servicios- en algunos casos, se está en presencia de instituciones sectoriales.

Sin embargo, las instituciones mencionadas constituyen la oferta de formación de mayor cobertura en cada uno de estos países y la que reúne un mayor número de especialidades; y, al mismo tiempo se transformaron en los espacios donde se definen las políticas y estrategias en materia de formación profesional a nivel nacional y donde se ejecuta (considerando individualmente cada arreglo) la proporción mayor de la oferta de formación y capacitación.

B-Arreglos organizativos donde la definición de políticas y estrategias se concentran en una sola instancia, la que a su vez desempeña un papel preponderante en la ejecución directa de acciones formativas, pero donde esta última, es complementada mediante esquemas de gestión compartida y centros colaboradores.

Como ejemplos de arreglos que pueden ser incluidos en esta categoría, están los representados por: HEART, en Jamaica; INFOTEP, en República Dominicana; SENA, en Colombia; e INA, en Costa Rica.

En cierta medida, esta categoría constituye una especificación de la anterior, en la medida en que cada una de estas instituciones es el actor principal en la materia, tanto en lo que refiere a la definición de políticas y estrategias, como a la ejecución de acciones de formación profesional. La especificación se establece porque en estos cuatro casos, cada institución procura una proyección en términos de ubicación, como actor estructurante de los respectivos sistemas nacionales de formación y capacitación, que incluyen, también, a la oferta extrainstitucional. Dicha proyección se conforma, según el caso, a través de mecanismos diversos, como: contratación externa de cursos, acreditación de acciones formativas y entidades capacitadoras, acuerdos de cooperación, mecanismos de apoyo para el mejoramiento de la calidad de las acciones, entre otros.

C- Casos de coexistencia e interrelación entre dos arreglos predominantes, con lógicas diferentes. Uno, normalmente asociado a los Ministerios de Trabajo, donde éstos, mediante instancias especializadas, asumen el rol de definir políticas y estrategias sin ejecutar, en ningún caso, acciones de formación, función ésta última, que es asumida por una multiplicidad de oferentes y actores. Otro, asociado a instituciones de formación, nacionales o sectoriales, que pueden responder a las características descritas para los tipos de arreglos (A) o (B).

Los casos que integran esta categoría, se encuentran al menos en tres países: Brasil, México y Uruguay:

La característica propia de estos países radica, precisamente, en la coexistencia de ambos tipos de arreglo. Este hecho no debe, sin embargo, inducir a pensar en instancias separadas e incomunicadas. En todos estos casos, los vínculos y áreas en común de ambos arreglos, están en proceso de elaboración y desarrollo, lo cual, inevitablemente, hace que se susciten profundos y ricos debates sobre el presente y el futuro de la formación profesional en el país. Algunos de los puntos principales en la agenda de discusión son: los vínculos entre la formación profesional y la educación media técnica y tecnológica; el desarrollo de sistemas nacionales de normalización y certificación de competencia laboral; los esquemas de gestión y financiamiento de la formación.

Por otro lado, en casi todos los casos se verifica el hecho de que no se está en presencia de “compartimientos estancos”, sin comunicación entre sí. Por el contrario, cuando se analizan los procesos licitatorios de cursos, y la composición de los ejecutores de los programas de capacitación impulsados desde los Ministerios de Trabajo, se verifica una participación importante de las instituciones de formación que conforman el segundo arreglo predominante.

D-Arreglos en los cuales el nivel de definición de políticas y estrategias en materia de formación, es completamente asumido por el Ministerio de Trabajo, a través de instancias especializadas, las cuales no ejecutan acción directa de formación alguna, sino que dicha tarea, es asumida por múltiples oferentes y actores.

Los casos que pueden ser incluidos en esta cuarta categoría, así como las instancias que desempeñan los roles descritos son: Argentina, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a través de la Secretaría de Empleo y Capacitación Laboral y de la Dirección Nacional de Políticas de Empleo; y, en Chile, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, a través del SENCE.

Tanto en Argentina, como en Chile, existen sendas instancias especializadas en el ámbito del respectivo Ministerio de Trabajo, que tiene entre otros cometidos, el de fijar las “reglas de juego” en materia de oferta y demanda de capacitación. Si bien difieren en los mecanismos de financiamiento, en ambos casos, se procura una estrecha vinculación de las acciones formativas ofrecidas por el mercado con las políticas activas de empleo. Por un lado, estimulando a la demanda de capacitación por parte de las empresas, ya sea que ésta se concrete a partir de recursos internos, o mediante la contratación de servicios con organismos ejecutores. Por otro, se establecen, financian y gestionan programas de formación, capacitación y empleo dirigidos a grupos específicos, tales como trabajadores desempleados, jóvenes, microempresarios, trabajadores rurales, minorías étnicas, entre otros.

Cabría agregar, que en los casos de varios de los países del Caribe (algunos de los de habla inglesa, y Cuba, por ejemplo) la situación de la formación profesional no estaría comprendida estrictamente en esta tipología. En estos países (Belice, Granada, Guyana, Saint Lucía, Trinidad y Tobago, entre otros) al igual que en Uruguay y en México, la operación de los programas de formación desde el sector público, está incorporada entre las responsabilidades que se le atribuyen a los Ministerios de Educación, en materia de educación técnica y tecnológica.

Si en el pasado, la idea de sistema de formación era equivalente a la de una institución, generalmente pública, hoy en día la tarea clave de los países de la región, consiste en desarrollar sistemas nacionales de formación y desarrollo de recursos humanos que permitan la articulación coherente y eficaz de los diversos recursos disponibles: instituciones de formación, Ministerios de Trabajo, organizaciones de empleadores, sindicatos y organizaciones de la sociedad civil, entre otros (OIT, 1999).

Los desafíos de la formación

Los sistemas educativos y de formación profesional están llamados a responder al desafío que plantea una nueva cultura del trabajo, donde el aprendizaje permanente de valores, capacidades, destrezas y competencias técnicas y organizativas, la capacidad de emprendimiento y autoempleo, se está transformando en el eje articulador de las demandas de la sociedad productiva.

Esta nueva cultura del trabajo, requiere un conjunto de nuevas competencias cognitivas, sociales y tecnológicas. La actual gestión y organización empresarial, ha adoptado cambios en, al menos, tres grandes categorías:

Estos requerimientos de la nueva cultura del trabajo, han puesto a la formación en los primeros lugares de la agenda de las políticas sociales y de desarrollo. La emergencia de nuevas formas de organización del trabajo y de la producción, que colocan al conocimiento dentro de la estrategia de productividad y competitividad, han hecho también que la calificación sea una clave fundamental en el acceso al empleo. Si bien la formación no asegura de modo directo el empleo, es posible actuar a los efectos de que se produzca un acceso equitativo a las oportunidades de formación, y de esta manera, contribuir a alcanzar mayores niveles de equidad social, en lo que tiene que ver con el acceso al empleo, el ingreso y el desarrollo personal y social.

Las nuevas condiciones de productividad y competitividad no pueden obtenerse con una limitada y reducida formación. Esto ha llevado a modificar sustancialmente el concepto y las prácticas tradicionales de la formación, básicamente en lo que refiere a contenidos y niveles ocupacionales atendidos y produce un giro conceptual, el cual modifica la relación de la formación y la capacitación dentro del escenario educativo, acercando a sus actores y los arreglos institucionales a los sistemas de educación regular. En la medida que se le reconoce a la formación el carácter de hecho educativo, se la visualiza, también, como un instrumento para la construcción de ciudadanía.

Este giro conceptual que modifica la relación de la formación y la capacitación dentro del escenario educativo, da la oportunidad de superar la brecha existente, en función de los nuevos requerimientos del mundo del trabajo. Se hace necesario entonces, formular políticas de formación para el empleo que incluyan, el diseño y puesta en práctica de mecanismos que permitan a los trabajadores prepararse mejor para desempeñarse en un mundo de permanente movilidad y de nuevas condiciones laborales, lo que supone la adquisición de competencias básicas o de empleabilidad, obtenidas en la educación formal.

La concepción tradicional de formación, entendida como la enseñanza de habilidades, destrezas y conocimientos que permiten la elevación de calificaciones personales descontextualizadas, sin abarcar la comprensión global del proceso de trabajo, no permite preparar para el desempeño, en una estructura laboral signada por el constante cambio. Se hacen necesarias, la inclusión de habilidades básicas que permitan la adaptabilidad y transferencia de conocimientos, así como la formación en competencias sociales e interpersonales.

Estas habilidades de empleabilidad evidencian la necesidad de una educación básica y sistemática que permita adquirir estas competencias, sin las cuales difícilmente las personas lograran insertarse en el mundo laboral con ingresos no marginales y posibilidades de progreso (Mertens, 1996)

Dos enfoques de formación se encuentran cuestionados: por una parte, aquellos de muy corta duración centrados en habilidades y destrezas de un oficio; y por otra, aquellos de mediana o larga duración enfocados hacia una sola ocupación. Estos dos enfoques se basan en el análisis ocupacional, que parte de la calificación requerida en un puesto o en el mercado de trabajo, con el objetivo de hacer un inventario de todas las tareas que comprenden una ocupación.

La emergencia de las competencias laborales

La modernización productiva basada en los criterios de calidad, eficiencia, competitividad y productividad, hacen difícil un abordaje desde programas de capacitación centrados en la habilitación para un puesto de trabajo específico. Los certificados o diplomas obtenidos de esta manera, comienzan a perder valor, al plantearse como significativos, no ya las formas como fueron adquiridos los conocimientos, sino los resultados alcanzados efectivamente por las personas en su desempeño laboral.

En este contexto, emerge el enfoque de competencias laborales. En los años ochenta, algunos países industrializados visualizaron un creciente y fuerte divorcio entre el mundo de la educación y el mundo del trabajo. Este fenómeno de separación se evidenciaba en la dimensión cuantitativa, pero fundamentalmente, en lo cualitativo, y resultaba extremadamente difícil desde la óptica sustentada hasta el momento, lograr revertir una situación que comenzaba a ser insostenible.

Para identificar la competencia, se parte de resultados y/o objetivos deseados de la organización en su conjunto, que derivan en tareas y éstas en conocimientos, habilidades y destrezas requeridas. En este contexto, las tareas son concebidas como un medio cambiante entre el resultado y la dotación de conocimientos y habilidades del individuo. Para evitar las interferencias y reduccionismos al definir primero las tareas, se busca establecer una conexión directa entre resultados y dotación de conocimientos y habilidades. (Mertens, 1996)

La emergencia de del concepto de competencia, ha establecido un debate en ámbitos académicos y laborales, ya que representa hoy, un punto inevitable en las agendas de los sectores de educación y trabajo. La diversidad de modelos, complejizada por las acciones que vienen desarrollando los distintos actores que definen el término, y sus dimensiones en el marco de contextos socioeconómicos diferentes, permite establecer que estamos recién en el comienzo de la discusión.

No obstante la analogía existente con el surgimiento del concepto de calidad, donde emergieron distintos modelos y conceptos aún en desarrollo, permiten percibir una tendencia hacia la estabilización del debate y a la perspectiva de la instalación de un nuevo paradigma.

Por otra parte, se hace necesario distinguir cuatro dimensiones de las competencias laborales:

CINTERFOR-OIT(1) ha venido sosteniendo la tesis de la explosión de la oferta formativa, impulsada por la participación de nuevos actores en el escenario. Es por ello que ha establecido un Observatorio, a los efectos de hacer un seguimiento de las principales iniciativas de desarrollo de competencias laborales en la región, de sistemas nacionales o programas, tanto de la esfera pública como privada.

Las iniciativas que han introducido de alguna manera el enfoque de competencias laborales se han multiplicado, y evidencian la necesidad de una rápida reestructuración de la formación profesional, en función de los cambios que han ocurrido en la conformación de las organizaciones y en la estructuración del trabajo.

La aparición de actores del sector privado urgidos por las necesidades de formación de recursos humanos, planteadas por el nuevo contexto de globalización y de competitividad, y las iniciativas generadas por los Estados, a partir de los Ministerios de Trabajo y de Educación, a instancias del debate internacional sobre competencias laborales, conforman un panorama inédito que pone en cuestión las viejas estructuras organizacionales, enfrentándolas al desafío del cambio sustantivo o estableciendo estrategias de “by pass” que dan lugar a nuevas estructuras organizacionales.

Así, se reconocen acciones impulsadas a tres niveles en los distintos Estados, con diferentes formas de coordinación:

  1. Iniciativas impulsadas por el sector privado, en el ámbito de empresas o rama económica e iniciativas del sector sindical.
  2. Iniciativas del Estado, a través de los Ministerios de Trabajo y los de Educación, desarrollando programas pilotos o políticas tendientes a la formación basada en competencias o a la creación de sistemas nacionales.
  3. Iniciativas generadas a partir de instituciones de formación.

Por otra parte, aparecen acciones tendientes a la coordinación de estrategias a nivel regional, impulsadas por los Ministerios de Trabajo y/o de Educación (MERCOSUR).

El Observatorio se estructuró en torno a dos ejes de desarrollo de experiencias en la región. Uno, que va desde lo público a lo privado; y el otro, que va del desarrollo de programas a la implementación de sistemas nacionales.

1. La Competencia laboral desde la óptica del sector privado

Desde la perspectiva de los recursos humanos, organizaciones empresariales, a nivel gremial o sectorial, se han venido desarrollando experiencias de normalización, formación y certificación de competencias, con el objetivo de mejorar la calidad del servicio, la competitividad y el desempeño laboral.

Entre las experiencias que surgen desde el sector privado, se encuentra el caso de Sivensa, Fundamental, en Venezuela. En la industria siderúrgica, Fundamental decidió normalizar y certificar el desempeño en el nivel de supervisión, con el fin de orientar las acciones de capacitación. Su propósito es el de generar normas, para facilitar la certificación en el ámbito nacional.

Otro ejemplo de este caso de la iniciativa privada, es el de la Cámara Chilena de Construcción. De esta entidad gremial depende la Corporación de la Capacitación de la Construcción. La Cámara ejecuta sus programas de acuerdo a los lineamientos de la ley, que en la materia rige en Chile, elaborando los perfiles de las ocupaciones del sector de la Construcción.

Otro caso que resulta interesante, por estar vinculado más a un área ocupacional que a un sector, es el de la Asociación Brasileña de Mantenimiento (ABRAMAN). Desde 1991, con la asesoría de CINTERFOR, inició un proceso de certificación de trabajadores encaminado a mejorar el desempeño, la eficiencia y la productividad empresarial. Esto se realizó a partir de un programa nacional de cualificación y certificación (PNCC), con el propósito de mejorar la calidad y productividad de los servicios de mantenimiento del país. Como instituciones capacitadoras, se cuenta con los centros de capacitación del SENAI y del SENAC. Para ABRAMAN, la certificación ocupacional es: “el reconocimiento formal de la certificación profesional, independientemente de la forma en cómo fue adquirida…englobando la población empleada, los subempleados y los desocupados…quienes con la certificación pueden mejorar y colocarse en el mercado de trabajo, mediante el reconocimiento formal de sus habilidades”.

Instituciones de capacitación privadas, han incorporado un enfoque de competencias en algunos países. Por iniciativa propia, o incorporándose a ofertas de capacitación impulsadas por los Ministerios de Trabajo. Es el caso de las entidades capacitadoras privadas en el Uruguay, que bajo el impulso del Proyecto de Competencias Laborales, en la órbita del Ministerio de Trabajo y la Dirección Nacional de Empleo (DINAE), han comenzado con el desarrollo de experiencias pilotos. También en Argentina, instituciones privadas de capacitación han impulsado proyectos de identificación, normalización, formación y certificación de competencias laborales, con recursos del FOMIN-BID, a partir de 1999. En Honduras, el Centro Asesor para el Desarrollo de los Recursos Humanos (CADERH), impulsa el modelo de instrucción basado en competencias, a través de quince centros.

Competencia laboral y gestión bipartita: Dentro de las nuevas modalidades de la institucionalidad de la formación, aparecen acercamientos entre empresarios y trabajadores, destinados a afrontar soluciones a las demandas de capacitación. Tal es el caso del Consejo de Capacitación y Formación Profesional de la ciudad de Rosario, en la provincia de Santa Fe, Argentina. Asociaciones de empresarios y sindicatos, en un ámbito de concertación social bipartito, imparten capacitación a trabajadores en actividad y de re-calificación, para aquellos desplazados de sus puestos de trabajo. Resulta interesante señalar, que se han centrado en el desarrollo de competencias básicas, como matemáticas, comunicación, alfabetización, solución de problemas, calidad y aprender a aprender.

También en el ámbito sindical, se ha incursionado en el enfoque de competencias. Un nivel de acercamiento de las organizaciones sindicales, se está dando por la vía del diálogo social, en esquemas bipartitos o tripartitos participan en las deliberaciones y reuniones de trabajo, para conformar redes de certificación de competencias, como es el caso de la Secretaría de Formación Profesional del Ministerio de Trabajo del Brasil o en el Proyecto de Competencias Laborales del Ministerio de Trabajo en Uruguay. Por otra parte, algunas organizaciones sindicales participan en programas de formación, como el caso de la Escuela de Capacitación de Obreros Pasteleros y el Centro de Capacitación del Sindicato de Mecánicos y afines del Transporte, en Argentina. Força Sindical, en Brasil, desarrolla un programa de capacitación para sus afiliados, denominado “Negociación de Competencias”.

2. La formación por competencias como iniciativa pública: el ámbito de los Ministerios de Trabajo y Ministerios de Educación.

Los Ministerios de Trabajo en la implantación de modelos de formación que actúan en el marco de las políticas activas de empleo, están pasando de una preocupación inicialmente cuantitativa, centrada a paliar la situación de grupos vulnerables al desempleo, a otra, que incorpora un ingrediente cualitativo, orientado a lograr cualificaciones útiles en la vida productiva, con competencias certificables y transferibles.

Los Ministerios de Trabajo de Brasil, Argentina, Chile y Uruguay, están iniciando la implementación de modelos de formación y certificación. En Uruguay, y más recientemente en Chile, se han formulado proyectos de creación de sistemas de formación y certificación de competencias.

En Argentina, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social administra un programa orientado al fomento de iniciativas de formación, de carácter bipartito, denominado Consejo de Capacitación y Formación Profesional.

En Brasil, un proyecto de la Secretaría de Formación Profesional del Ministerio de Trabajo, con el apoyo técnico de la OIT, se encamina hacia el estudio y la discusión nacional de todos los actores, para establecer una “red nacional de certificación de competencia profesional”.

En Uruguay, comenzó este año un proyecto destinado a establecer un sistema de formación y certificación por competencias, con financiación del BID, llevado adelante por la Dirección Nacional de Empleo (DINAE) y con un grupo de consulta tripartito. En este marco, han comenzado experiencias piloto en los sectores de papel, hotelería y actuación y puesta en escena.

En Chile, el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) participa en un proyecto para el diseño y desarrollo de un sistema nacional de certificación de competencias laborales y desarrollo de recursos humanos. El proyecto será ejecutado por la Fundación Chile, una institución de carácter privado, reconocida por su papel en la mejora de la eficiencia empresarial en ese país.

En el marco de un proyecto de origen gubernamental, de carácter tripartito, no identificable como una institución pública, se creó en México el Consejo de Normalización de Competencias laborales (CONOCER). El CONOCER es responsable de la planificación, operación, fomento y actualización del Sistema Normalizado y de Certificación de Competencias laborales en México. Abarca las cuatro dimensiones de las competencias laborales, cuenta con la activa participación de sectores empresariales claves de la economía y es la experiencia, a nivel país, más avanzada de América Latina.

Los Ministerios de Educación:
la formación por competencias en
la Educación de Nivel Medio Técnico
y Tecnológico.

La educación media técnica está siendo llamada a resolver en buena medida la disociación entre formación académica y formación para el trabajo. Las reformas educativas que se están desarrollando en la región abordan el enfoque de una educación basada en la generación de competencias de amplio espectro.

Aparece con mayor intensidad la necesidad de establecer puentes entre la educación y la capacitación. Estos dos conceptos tienden a presentar límites cada vez más difusos en función de las nuevas realidades del mundo del trabajo. Las bases de una formación teórica con fundamentos científica y tecnológica son requeridas con mayor intensidad por las nuevas tecnologías.

En función de ello, Brasil, a través de la secretaría de formación Media y Tecnológica (SEMTEC), adscripta al Ministerio de Educación y el Deportes, ha comenzado a desarrollar currículos con enfoque de competencias laborales.

En Argentina, el INET, adscripto al Ministerio de Educación, ha desarrollado varios programas formativos (Trayectos Técnico Profesionales) incorporando el enfoque de competencia laboral y que complementan la Educación Polimodal. En este caso se define la competencia como: el conjunto de identificable y evaluable de conocimientos, actitudes, valores y habilidades, relacionados entre sí, que permiten desempeños satisfactorios en situaciones reales de trabajo, según estándares utilizado en el área profesional.

Por otra parte, Chile se encamina a reformas de la educación media técnica para que ofrezca una formación general orientada a la vida laboral y no a la especialización para un puesto de trabajo. Un estudio realizado por la Comisión Nacional para la Modernización de la Educación, creada a principio de los noventa, propuso con una sólida formación en competencias básicas. las que el sistema educativo debería proveer a todos.

3. Formación por competencias en las Instituciones de Formación

El Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) de Costa Rica, llevó a cabo una experiencia piloto bajo la metodología de competencia laboral, con el asesoramiento de la OIT de Turín. Esta se realizó en los sectores de Hotelería y Turismo, en función del importante papel que representan esos sectores en la economía del país.

El Servicio nacional de Aprendizaje (SENA) de Colombia, inició en 1996, un trabajo hacia la conformación de un sistema nacional de formación. El eje articulador para la modernización de los currículos fue el de las competencias laborales trabajados desde la perspectiva funcionalista. Adicionalmente en Colombia, la Asociación Nacional de Industriales (ANDI), ha formulado algunas observaciones acerca de su criterio para conformar el sistema nacional de formación, sugiriendo la participación de nuevos agentes en la formación y que signifique el mejoramiento de la calidad.

El Servicio Nacional de Adiestramiento en el Trabajo Industrial SENATI) de Perú, ha definido la formación como toda acción sistemática de desarrollo de la competencia laboral. La formación en el SENATI se realiza mayormente en la metodología de alternancia empresa-centro de formación (Formación dual), no obstante la elaboración curricular se hace considerando el enfoque de competencia.

El INATEC de Nicaragua, con el apoyo de la OIT, viene desarrollando currículos formativos con la aplicación de la metodología SCID, que identifica competencia de una manera más simplificada que el análisis funcional. El INTECAP, de Guatemala, ha empezado contactos con CONOCER, a los efectos de la divulgación del modelo y renovación curricular. INFOTEP se ha interesado en el enfoque de competencias y promovido debates con los distintos actores. El INCE de Venezuela ha adelantado distintas acciones de divulgación y análisis. INFOCAL en Bolivia, ha comenzado con una experiencia piloto de competencias laborales en las áreas de marroquinería y artes gráficas.

El Servicio Nacional de aprendizaje Industrial (SENAI) de Brasil, en el Estado de sao Paulo esta aplicando el concepto de competencias en el diseño de sus programas. Al efecto realizó una encuesta a más de 1300 empresas, encontrado dentro de los aspectos cualitativos más demandados, la flexibilización de sus cursos, la comprobación de competencias ya adquiridas tanto en sistemas formales de enseñanza, como por la experiencia real de trabajo.

Conclusiones

La situación laboral de la región, no ha mejorado lo suficiente como para hacer frente a la presión de oferta laboral. Esto determina aspectos cuantitativos que evidencian un fenómeno estructural que condiciona las posibilidades de inserción laboral. La resultancia de este fenómeno, ha impactado en forma negativa sobre los sectores desfavorecidos, quienes solo tuvieron acceso al mercado laboral en empleos de baja calidad. La perspectiva indicada por los actores, en este sentido, no permite vislumbrar cambios importantes, por lo que el escenario posible sería similar al actual. Ello puede provocar el fenómeno de “reposición”, mecanismo por el cual los jóvenes que adquieren formación, desplazan a quienes están en los puestos de trabajo de manera precaria, con la consiguiente agudización del problema, si éste se encuentra en la jefatura del hogar.

En términos cualitativos, se viene produciendo una transformación productiva, donde la mayoría de los nuevos empleos se crean en el sector informal ( 85 %). Un 40% de ellos lo hizo en la microempresa, que es el segmento más avanzado del sector, lo que implica que se hace necesaria la formación para el ingreso en la categoría más estructurada del sector informal.

Si bien existen diferencias entre los países, la tendencia indica que se hace necesario atender, con formación, la demanda de empleos en el sector de los servicios, el que ha generado 9 de cada 10 nuevos puestos de trabajo.

Los sectores más afectados son los jóvenes y las mujeres, en los cuales, la tasa de desempleo es más alta y donde se están haciendo mayores esfuerzos de capacitación, inserción o reinserción laboral por parte de los países. Estos programas específicos, tienen la dificultad de evaluar sus impactos (De Moura Castro, 1997), pero evidencian la necesidad de optimización, a través del mejoramiento de la calidad y pertinencia de la formación.

En la formación, la diversidad de modelos y el avance conceptual que se registra, demuestra la potencialidad de su desarrollo en la región. Los actuales arreglos institucionales, están incorporando nuevos actores y vinculaciones con otras esferas de la vida social y económica de los países.

Se está generando una convergencia entre la educación y la formación, lo que produce sinergia entre los actores. Esta sinergia se da en un marco de descentralización, donde nuevos actores, con perspectivas distintas, intereses y recursos propios, están dispuestos a participar en la construcción de estructuras de formación coordinadas, comprometidas con el diseño y ejecución de políticas en la materia.

Dentro del fenómeno de descentralización, a través de la gestión local de la formación, se insertan estrategias formativas en contextos comunitarios: ellas se vinculan a los procesos de desarrollo económico y productivo local, así como a los procesos de fortalecimiento de las capacidades de organización y participación ciudadana, en el marco de políticas sociales que atienden a otros activos necesarios en la comunidad.

La irrupción de las competencias laborales, ha puesto en las agendas una discusión sobre los cambios en los procesos productivos, los adelantos tecnológicos y la nueva forma de organización laboral. La base de análisis del trabajo es el aspecto novedoso, al centrarse en propiciar los resultados sobre las tareas y operaciones. Pero sin lugar a dudas, lo sustancial del enfoque es su estímulo a la creación de sistemas de certificación. Esto permite abordar el tema de la calidad, pertinencia y cobertura de la formación, con una perspectiva sectorial o nacional; y genera transparencia en el mercado, estimulando el diálogo de los actores.

En la región, no se han hecho avances significativos en lo conceptual y metodológico para la utilización de competencias en el sector informal. La importancia que tiene el sector, llegando a representar el 59% de los empleos no agropecuarios, amerita a trabajar en este sentido, especialmente en el segmento de las microempresas.

Bibliografía consultada

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“Informa”- Panorama Laboral 97 (N· 4) y 98 (N·5)- Oficina Regional de OIT, Lima.

“Algunas experiencias de formación y certificación basada en competencias en América Latina”- Fernando Vargas Zúñiga- CINTERFOR-OIT, 1999.

“Jóvenes, Formación y Empleabilidad”- Boletín Número 139-140- CINTERFOR-OIT, Abril-Setiembre de 1997.

Notas

(1) Sobre la base de “Algunas experiencias de formación y certificación basada en competencias en América Latina”. Fernando Vargas Zúñiga. CINTERFOR-OIT. 1999.

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