Plan de Cooperación para el Fortalecimiento y Extensión de la Educación Inicial en Iberoamérica

Marco general de la Propuesta

Introducción

La característica más destacable de la educación inicial contemporánea, entendiendo por ésta la atención educativa brindada a niños y niñas desde el nacimiento hasta su ingreso a la educación básica o primaria, es el papel cada vez más importante que este nivel de educación ha ido adquiriendo a lo largo de las últimas décadas en la estructura de los sistemas educativos. En efecto, la progresiva generalización del acceso de los niños al último año de la educación inicial (anterior a la básica o primaria) constituye un hecho corroborado por la legislación educativa de un cada vez mayor número de Estados.

Desde hace una década, los procesos de reforma y transformación de los sistemas educativos de la región incluyen, entre otros aspectos, modificaciones en su estructura y en la extensión de la obligatoriedad. Estas innovaciones han vuelto la mirada hacia el nivel inicial, un segmento del sistema educativo que por mucho tiempo se desarrolló al margen del conjunto y que hoy reclama particular atención por su importancia en la historia escolar de los sujetos, ya que representa un factor estratégico, aunque no el único, para garantizar la equidad, habida cuenta que los niños y niñas son «sujetos de derechos», y requieren de una educación que asegure el pleno desarrollo de sus potenciales desde su nacimiento

Equidad entendida como igualdad de oportunidades de acceso, permanencia y logros educativos. Por lo tanto, la educación inicial no sólo constituye un derecho sino una oportunidad.

En los primeros años de vida de los niños, etapa en la que se construyen los cimientos de su desarrollo humano, es de suma importancia contribuir cuidadosamente a la formación de su identidad cultural, su adecuada relación con el medio familiar y comunal, su sentido de pertenencia, sus valores y actitudes, su seguridad y autoestima, su personalidad, su propia lengua y su propia vida cultural. De ahí que, las políticas y los programas de educación inicial deben partir de la necesidad de atender a todos los niños, independientemente de su etnia, género, condición socioeconómica, religión o ideología.

La educación inicial constituye uno de los ejes más sobresalientes sobre el cual se debe impulsar una política social de carácter universal, no sólo para la consolidación de la equidad social sino también para el fortalecimiento de la relación Estado-sociedad. Este compromiso con el niño involucra en primer lugar a los padres, a los maestros, a la comunidad cercana y a la sociedad en su conjunto, ya que asegurar la satisfacción de sus necesidades (afectivas, físicas, sociales, cognitivas, expresivas) es un deber social para la construcción de una verdadera democracia. Al garantizar oportunidades equitativas de aprendizaje y desarrollo sienta las bases para el devenir futuro de la sociedad, concretando, efectivamente, los derechos ciudadanos.

Antecedentes y fundamentos generales

Aunque son evidentes los progresos realizados en América Latina (ha habido un notable crecimiento en la tasa neta de escolarización de niños de 0 a 6 años, desde un 2,4% en 1960 a cerca del 27% en el año 2000), esfuerzos que dan muestra de la importancia que adquirió para los gobiernos y de la necesidad de dar atención a este nivel educativo, aun así queda mucho por hacer; se requiere un incremento de las acciones dirigidas a garantizar una mayor cobertura con plena equidad y calidad.

Pero sabemos que para lograr avances en la educación inicial de la región el aumento de la cobertura es un componente indispensable, aunque no suficiente.

En este sentido se introduce la preocupación, en términos generales, por la calidad de este nivel educativo y la necesidad de generar estrategias que faciliten la formulación y la implementación de políticas específicas para la educación inicial que respondan a sus finalidades y funciones.

Precisamos validar modelos de atención, de gestión, de diseño y desarrollo curricular y de evaluación que sean compatibles y coherentes con los propósitos de las modalidades y con las características de los contextos y de la población atendida.

Se requiere favorecer políticas y programas específicos e integrales para grupos indígenas que valoren sus etnias y el desarrollo de sus culturas; es necesario cuidar, destacar y potenciar el aporte de sus culturas, y, dentro de éstas, el papel educativo de la propia comunidad, de sus líderes, de la familia y la mujer, al programar, desarrollar y evaluar propuestas educativas interculturales bilingües.

Por ello es urgente potenciar, sistematizar, evaluar y socializar experiencias de calidad que existen hoy en Iberoamérica y generar otras nuevas.

De los compromisos internacionales

La preocupación por la atención integral de la primera infancia se pone de manifiesto en los análisis realizados por las organizaciones educativas y en las recomendaciones derivadas de los encuentros internacionales, que señalan la importancia de una educación precoz y la relevante labor que cumplen la familia, la mujer y la sociedad civil en dicho propósito.

Las políticas y los compromisos internacionales son una expresión del consenso de los representantes políticos de los gobiernos; por lo tanto, podemos afirmar que el tema de la infancia está en casi todas las agendas políticas.

La Conferencia Mundial sobre Educación para Todos de Jomtien, foro en el que se señaló como objetivo prioritario «la extensión de la asistencia y de las actividades de desarrollo de la primera infancia» (EPT, 1990), ratificado recientemente en el Foro Consultivo Internacional celebrado en Dakar (WEF, 2000); la Convención sobre los Derechos del Niño (desde 1989) y los acuerdos asumidos en la Cumbre Mundial a favor de la Infancia, dan evidencia de ello.

Por su parte, en Iberoamérica las máximas autoridades en educación han reconocido la idea de que el aprendizaje comienza al nacer y que es un «derecho del niño». Como consecuencia de ello, los ministros de educación declaran en la IX Conferencia Iberoamericana de Educación: «reforzaremos la educación inicial para favorecer un mejor desempeño de los niños en grados posteriores y como factor de compensación de desigualdades. En este sentido se mantiene el compromiso con la Convención sobre los Derechos del Niño y con los acuerdos asumidos en la Cumbre Mundial a favor de la Infancia, reconociendo la importancia de las conclusiones de la 4ª Reunión Ministerial Americana sobre infancia y política social» (La Habana, 1999). El tema adquirió tal relevancia que la X Cumbre Iberoamericana, que se realizó en Panamá el 17 y 18 de noviembre de 2000, tuvo como tema central la situación de la infancia y la adolescencia y la manera de enfrentar solidariamente los problemas que las afectan.

En la declaración firmada en esta Cumbre, dentro del apartado de acciones para la equidad y la justicia social, los gobiernos se comprometen a «continuar impulsando políticas y programas nacionales que promuevan el desarrollo con equidad y justicia social, procurando asignar mayores recursos al gasto social, en especial en salud, educación, cultura y ciencia y tecnología», y coinciden en la necesidad de «realizar esfuerzos para que, a más tardar en el año 2015, todos los niños y niñas de Iberoamérica tengan acceso a una educación inicial temprana, y a la educación primaria gratuita y obligatoria, sustentada en los principios de no discriminación, equidad, pertinencia, calidad y eficacia» (Panamá, 2000).

Del desarrollo científico y pedagógico

Un aporte importante al desarrollo de la educación infantil en la región fue la difusión de los estudios científicos en las áreas de neurología y psicología cognitiva.

Los descubrimientos científicos han demostrado que los tres primeros años de vida son críticos y decisivos en el desarrollo del ser humano⁽¹⁾. Los cimientos del desarrollo de la inteligencia, la personalidad, el comportamiento social y el aprendizaje se forman a estas edades. Además, destacan que los programas orientados a los niños pequeños pueden acarrear grandes beneficios, no sólo en términos individuales e inmediatos, sino también en términos sociales, políticos y económicos a lo largo de toda su vida, ya que las habilidades que en ella se potencian revierten en la familia, la comunidad y la nación.

El nuevo concepto de infancia, que posiciona al niño como sujeto que vive, piensa, ama y sueña en comunidad, como una persona completa, sujeta de pensamiento, de afectos y de vida social, plantea otros desafíos a su educación.

En relación con lo expresado, se han ampliado los acuerdos con respecto a la función y a los propósitos de la educación inicial. Se la valora por sus posibilidades como potenciadora de los desarrollos de los niños. En ello radica la riqueza de su función propedéutica, ya que es potenciando desarrollos como se obtiene «preparación» para futuros aprendizajes. Sobre este último aspecto los datos de las investigaciones comienzan a revelar la tendencia a más altos logros en aquellos niños que han asistido a la educación inicial.

De los avances y desafíos en educación inicial de los países iberoamericanos

La educación inicial en la región ha aumentado su nivel de atención de forma sostenida en los últimos veinte años, y los Estados han asumido el reto de proporcionar educación a la primera infancia con el objetivo de universalizarla.

A pesar de que contamos con información estadística muy insuficiente y poco precisa debido a la heterogeneidad de este subsistema, podemos afirmar que el aumento de la cobertura del nivel es un hecho. Debemos reconocer que los sistemas educativos latinoamericanos han venido realizando esfuerzos muy grandes por incorporar a la educación a un mayor número de niños menores de seis años, principalmente en los niveles más cercanos al ingreso de la escuela primaria⁽²⁾.

Sin embargo, el avance en la cobertura horizontal, impulsado por los gobiernos, si bien resuelve parte del problema, debe ser acompañado con la ampliación de la cobertura vertical. Para ello es necesaria la disponibilidad de los Estados para trabajar con la sociedad civil, ya que esto contribuirá a evitar la dispersión de esfuerzos de las políticas públicas.

En la actualidad existe una variada oferta de servicios generada e implementada por múltiples agentes educativos, públicos y privados, lo que permite atender diferentes intereses y necesidades tanto del niño como de las familias y de la comunidad.

Se cuenta con una amplia gama de ambientes formales y no formales, administrados por el gobierno; coadministrados por diferentes agentes estatales; administrados por organizaciones no gubernamentales; programas de atención infantil integrados que incluyen un importante componente educacional; programas de capacitación de padres, etc.

La oferta de educación para la primera infancia se desarrolla a través de diversas modalidades o formas de atención, desde aquellas en que se potencia la labor educativa de la familia en sus escenarios cotidianos, hasta aquellas modalidades en ambientes educativos especialmente organizados para el aprendizaje. Se atiende también a la necesidad de programas multidisciplinarios de salud, educación y alimentación, conceptualizando la atención integral del niño y la necesidad de atención en todas sus dimensiones: física, intelectual y socioemocional.

Otro aporte importante ha sido haber generado mecanismos de focalización de los programas en los sectores de mayor pobreza.

Desafíos y perspectivas de las políticas de educación inicial en el corto y medio plazo⁽³⁾

Se sintetizan a continuación los principales elementos que constituyen la mayoría de las políticas actuales en materia de educación inicial en los países iberoamericanos:

• Ampliación de la cobertura no sólo horizontal sino vertical; consolidación de la universalización en cuatro y cinco años; instalación de la obligatoriedad en el corto plazo.
• Renovación curricular: diseño y elaboración de propuestas curriculares innovadoras centradas en el desarrollo del niño, incorporando la familia, la comunidad y el contexto sociocultural. Estas propuestas curriculares apuntan a una formación integral desde dos aspectos: por un lado, tienen en cuenta todas las dimensiones del desarrollo infantil (cognitivo, socio-afectivo, expresivo y psicomotriz) y, por el otro, pretenden ser referentes curriculares para orientar y regular toda la oferta educativa del nivel, independientemente de la modalidad que esta oferta asuma.
• Análisis y revisión de la formación docente de grado desde una perspectiva curricular e institucional.
• Establecimiento de estrategias interinstitucionales en la formación docente como acercamiento al análisis de la práctica educativa (universidades, institutos de formación docente, servicios de supervisión/inspección, formadores de formadores, docentes en servicio).
• Instrumentación de programas de capacitación y actualización docente para personal a cargo de niños sin formación profesional.
• Generación de sistemas de información confiables.
• Fortalecimiento de las estrategias de trabajo con las familias y la comunidad.
• Avances en la definición de políticas y acciones en torno a la educación indígena
• Búsqueda de dispositivos que garanticen las articulaciones intersectoriales en la atención integral de la primera infancia (comités, consejos, etc.).
• Avances en la elaboración de criterios o indicadores de calidad cuantitativos y cualitativos de la educación inicial, que den cuenta de sus verdaderos sentidos y funciones.

De las acciones de cooperación en educación inicial de la OEI ⁽⁴⁾

La OEI, conocedora de los esfuerzos realizados por los países y consciente de los desafíos planteados a futuro por las administraciones educativas, asume la impostergable necesidad de acompañar a los países de la región en el intento de aproximar algunas respuestas desde diferentes espacios institucionales, promoviendo el desarrollo de un ámbito de discusión, reflexión conjunta y producción de conocimiento para identificar algunos de los elementos o criterios que deben considerarse al formular políticas en el ámbito de la educación inicial.

Un precedente destacable en esta línea fue la preparación del Informe «Panorama y Perspectivas de la Educación Inicial en Iberoamérica» como aporte a la discusión de la Reunión Preparatoria de Viceministros de la X Conferencia Iberoamericana de Educación (Buenos Aires, 1 y 2 de junio de 2000). En su elaboración participó un grupo de expertos, coordinados por el Observatorio.

Cabe señalar como otro antecedente de la cooperación de la OEI en materia de educación inicial su participación, en calidad de agencia invitada por la CEPAL y la SECIB⁽⁵⁾, en la elaboración del «Informe Evaluación de la situación actual de la Infancia y de la Adolescencia en Iberoamérica», que les fuera encomendado en la X Cumbre Iberoamericana (Panamá, 2000). Participaron, convocadas por CEPAL y SECIB, las siguientes agencias: UNICEF, FNUAP⁽⁶⁾, OPS, OIT, OEI, OIJ⁽⁷⁾ e IICA⁽⁸⁾.

Por último, y respondiendo al mandato de la Cumbre de Panamá, la OEI presentó en la XI Conferencia Iberoamericana de Educación (Valencia, marzo de 2001) una propuesta de estrategias de trabajo y líneas de acción para el diseño de un Plan de Cooperación para el fortalecimiento y la extensión de la educación inicial en Iberoamérica.

Plan de Cooperación
«Fortalecimiento y extensión de la educación Inicial en Iberoamérica»

En la búsqueda de una educación de calidad con equidad para la primera infancia nos propusimos iniciar un camino, junto con las administraciones de los países de la región y con todos los actores involucrados en la temática, que permitiera construir, con sinergia de esfuerzos y recursos, nuevas prácticas de cooperación orientadas a elaborar un saber colectivo.

Objetivos

Este plan tiene como objetivos generales:

• Acompañar a los países iberoamericanos en la construcción de las herramientas necesarias para fortalecer, dinamizar y ampliar la educación inicial.
• Favorecer el desarrollo de nuevas prácticas de cooperación entre los países a través de redes de información, comunicación e intercambio.

Estrategias y fases de elaboración

Para poder iniciar esta línea de trabajo, la OEI y los Ministerios de los países de la región pusieron en marcha la Red Iberoamericana de Información y Comunicación como instrumento potenciador de la temática de educación inicial.

Primera fase

Se convocó a los Ministerios de la región a designar a los responsables de las áreas o direcciones de educación inicial de sus administraciones a participar en esta Red⁽⁹⁾.

Se realizó un Seminario de trabajo con los representantes de cada país, en Brasilia en el mes de mayo de 2001, que fue organizado con el Ministerio de Educación de Brasil. Se plantearon los siguientes objetivos:

• Constituir la Red Iberoamericana de Educación Inicial.
• Concertar contenidos, criterios y procedimientos para desarrollar el plan de trabajo de educación inicial aprobado por la XI Conferencia Iberoamericana de Educación, realizada en Valencia el 27 de marzo de 2001.
• Presentar los dispositivos y las funciones del soporte telemático de la Red.

Se señalaron los propósitos que orientarían la constitución de la Red de Información y Comunicación de la Educación Iberoamericana, con el propósito de articular todas las instancias educativas que intervienen en la educación inicial.

Se diseñaron los dispositivos que garantizarían el relevamiento y la identificación de la información; además, se realizó una primera distribución de responsabilidades, más allá del intercambio espontáneo de información, experiencias y comentarios. El Observatorio de la OEI se comprometió a realizar la primera sistematización de la información sobre las estructuras de los niveles iniciales por país; a armar la matriz para ingresar los datos de cobertura y matrícula, y las áreas de educación inicial de cada país se comprometieron a aportar toda la información sobre las modalidades y programas que vienen desarrollando en la región.

El equipo técnico de la Red de Información y Comunicación del MERCOSUR–Brasil diseñó y presentó los dispositivos y las funciones del soporte informático de la Red⁽¹⁰⁾.

Segunda fase

Entre los meses de junio y diciembre de 2001 se realizaron acciones de intercambio entre los países y el Observatorio de la OEI, y se abrió un espacio de discusión y debate sobre la identificación de la información más relevante, disponible y actualizable por un lado y, por otro, de las temáticas prioritarias de la educación inicial actual en Iberoamérica.

Esta tarea de identificación permitió orientar las acciones de relevamiento y sistematización de la información, con el propósito de poder, al mismo tiempo, señalar tendencias y enfoques, analizar concepciones pedagógicas y reconocer la diversidad de estrategias educativas que se desarrollan en la región.

Por otro lado, esta labor de construcción conjunta así acordada, brindó los insumos necesarios para la elaboración del presente Plan de Cooperación.

Tercera fase

Se realizó el segundo Seminario-Taller de la Red de Educación Inicial, en la Ciudad de México, en febrero de 2002, con la asistencia de los representantes de los países de la región, organizado de manera conjunta con la Secretaría de Educación Pública de México. Este encuentro tuvo como objetivos:

• Validar la información relevada y sistematizada.
• Socializar los avances y perspectivas de los países en el tema.
• Analizar y ajustar el primer borrador del Plan de Cooperación.

El Seminario tuvo un marcado carácter operativo y de definición de líneas de acción a futuro, mediante el fortalecimiento de un espacio de interacción con los Ministerios de Educación a través de las áreas de educación inicial.

Se realizó una ronda de intercambio entre los países, donde se comunicó lo actuado y proyectado en materia de educación inicial en los últimos seis meses. Y se informó sobre la organización y/o participación en eventos nacionales e internacionales, sintetizándose las principales conclusiones de los mismos.

Se validó la información relevada y se realizaron ajustes y precisiones sobre la misma.

Se abrió un espacio de discusión y análisis sobre las líneas y las estrategias de cooperación para la educación inicial, que concluyó con una propuesta acordada por los participantes tratando de articular las tres lógicas que estuvieron en juego durante el debate: la lógica política, la lógica técnico-pedagógica y la lógica de la cooperación.

Como resultado de esta reunión, el Observatorio procedió al ajuste y reelaboración del presente documento.

Cuarta fase

Envío a los Ministros de Educación de la versión preliminar para su análisis previo a la reunión de preparación de la XII Conferencia Iberoamericana de Ministros, a realizarse en México en abril de 2002.

Quinta fase

Presentación del «Plan de Cooperación» y del documento «Organización y Perspectivas del Nivel Inicial en Iberoamérica», en la XII Conferencia Iberoamericana de Educación, a celebrarse en Santo Domingo en julio de 2002.

Sintetizando, el aporte de los países a través de la Red de Educación Inicial, de la consulta a bases de datos, de los intercambios entre las instituciones, organismos y organizaciones y de los trabajos realizados en los dos Seminarios, permitió recoger y sistematizar información relevante que posibilitó identificar las políticas educativas sobre el nivel, señalar tendencias, reconocer la diversidad e importancia de las modalidades y estrategias desarrolladas y en desarrollo, y las temáticas más sensibles de la educación inicial actual en Iberoamérica.

Esta tarea de participación, intercambio e identificación es la que orienta la selección y el diseño de las líneas y estrategias de cooperación del Plan⁽¹¹⁾ que estamos poniendo a su consideración.

Estructura del plan

El Plan se estructura en torno a cinco líneas de acción:

• Formación de la conciencia ciudadana (fortalecimiento de las representaciones sociales) en torno a la infancia y la educación inicial.
• Fortalecimiento técnico-institucional de las unidades de gestión de las áreas de educación inicial de los Ministerios para el apoyo y ampliación de la cobertura.
• Apoyo y fortalecimiento pedagógico a los procesos de transformación del subsistema de educación inicial.
• Fortalecimiento de las ofertas de atención integral de niños menores de 6 años en contextos multiculturales y plurilingüísticos.
• Apoyo al mejoramiento de la calidad de la oferta educativa en educación inicial.

Justificación

1. Formación de la conciencia ciudadana (fortalecimiento de las representaciones sociales) en torno a la infancia y a la educación inicial

Existe un creciente interés social —pero no suficiente— por la educación inicial como factor especial y crucial de desarrollo educativo, lo que hace urgente la inclusión de la temática en la sociedad en su conjunto. Convergen sobre este nivel del sistema educativo múltiples miradas y demandas, existe un desarrollo escaso de políticas intersectoriales y se aprecian problemas de articulación y de concertación de acciones.

Es por ello que, cada vez más, se hace necesaria la presencia de espacios donde sea posible no sólo debatir y analizar problemas, sino también optimizar esfuerzos, dotar de mayor coherencia a las acciones emprendidas, retomar la significación de la educación de la primera infancia y comprometer a la sociedad en su conjunto.

2. Fortalecimiento técnico-institucional de las unidades de gestión de las áreas de educación inicial de los Ministerios para el apoyo y la ampliación de la cobertura

Los Ministerios nacionales, a la par de conducir las estrategias de reestructuración de la gestión del sistema (procesos de descentralización, de desconcentración de funciones, transformaciones curriculares, etc.), deben afrontar la tarea de «reformarse a sí mismos», convirtiéndose en estructuras más ágiles y flexibles que propicien la democratización, la equidad y la calidad de la educación.

La definición y gestión de políticas públicas en general y especialmente en educación de la primera infancia, exige, por parte de los países, contar con información precisa, definición de prioridades, estudios de factibilidad política y económica, estudios de impacto, así como con una metodología de análisis que permita obtener un mayor provecho de las posibilidades existentes y orientar las decisiones políticas y la elección de alternativas pertinentes.

En el caso de América Latina⁽¹²⁾, la reasignación de sus recursos para la ampliación de la cobertura de la educación inicial supone un avance cuidadoso que asegura no rehacer la mayor parte de los progresos parciales ya realizados en el área y cumplir las metas propuestas.

A pesar de los esfuerzos efectuados en los últimos años, la tasa promedio anual de crecimiento de la matrícula de 4 y 5 años ha sido del 3,3% de 1990 a 1997, y con escenarios muy heterogéneos, la deuda con la formación de la primera infancia es todavía grande.

3. Apoyo y fortalecimiento pedagógico a los procesos de transformación del subsistema de educación inicial

Las reformas curriculares y la formación inicial de los docentes a menudo son procesos inconexos, por lo que se pueden producir áreas de vacancia que dificultan la implementación de los cambios y la mejora de los procesos educativos que se persiguen. Es necesaria una mayor articulación entre ambos procesos y un apoyo material dirigido a los docentes y a los diseñadores de programas de formación permanente en relación con los procesos de desarrollo curricular.

Como es sabido, el mejoramiento de las prácticas y procesos educativos se da, en gran medida, a través de la valoración y el intercambio de experiencias significativas.

No siempre resulta fácil el recorrido por aquellos lugares que, por haber sido transitados, requieren hoy de una nueva mirada, ni la visita a aquellos rincones olvidados, construidos día a día por docentes que, a fuerza de creer, se animan a inventar una escuela diferente desde sus lugares de trabajo.

El reconocimiento e intercambio de experiencias y prácticas escolares es un buen escenario para superar uno de los obstáculos fundamentales que ha caracterizado gran parte del accionar de los actores educativos: la insularidad.

Es sabido el potencial formativo de conocer otros programas, instituciones y experiencias que persiguen objetivos similares y que poseen grados de desarrollo diferentes, y se convierte en un mecanismo generador de nuevas búsquedas.

Lo importante es trabajar in situ con colegas de otras realidades, ser observador-participante de sus prácticas, analizar juntos avances y retrocesos, debilidades y fortalezas, compartir vivencias e inquietudes, aprender de los otros y con los otros y poder contextualizar las acciones.

4. Fortalecimiento de las ofertas de atención integral de niños menores de 6 años en contextos multiculturales y plurilingüísticos

Las tendencias para la educación en general y para la educación inicial en particular, pasan, en la mayoría de los sistemas, por una mayor atención al desarrollo de currículos multiculturales, habida cuenta la diversidad de contextos sociales y culturales de los que provienen los niños.

En el caso particular de América Latina, la educación indígena sufre acrecentados los mismos problemas y limitaciones característicos de los respectivos sistemas educativos, a los que se añade el carácter subordinado de las etnias en los Estados nacionales.

En la mayoría de los países de la región, especialmente los que tienen mayor densidad de población indígena, existen programas y proyectos de educación inicial dirigidos a estas poblaciones. Algunos de ellos combinan la participación comunitaria con el apoyo oficial, con importantes aportes en diseños curriculares y materiales educativos.

Estos programas tienen como objetivo principal garantizar el derecho de los pueblos indígenas a educarse dentro de su propio universo cultural, a apropiarse de él en su lengua nativa y a insertarse en el proceso económico y de desarrollo científico y cultural de su propia sociedad nacional.

Existe una evolución significativa de las políticas en torno a la educación indígena expresada en las resoluciones internacionales. Sin embargo, su apropiación y su aplicación han tenido un desarrollo desigual en los diferentes países, desde aquellos que las incluyen en sus textos constitucionales y leyes especiales, hasta los que desarrollan programas y proyectos específicos en este sentido. En otros casos, se llevan a cabo acciones aisladas sin sustento político y sin la suficiente articulación.

5. Apoyo al mejoramiento de la calidad de la oferta educativa en educación inicial

Los países de la región vienen invirtiendo grandes esfuerzos en los procesos de transformación de sus sistemas educativos dirigidos a lograr mayores índices de equidad y calidad, no siempre acompañados de los resultados esperados.

A partir de los avances alcanzados en la extensión de la matrícula de la educación de los niños de 0 a 6 años, el interés político y el debate se centran en la mejora de la calidad de la atención educativa.

Aquí es donde se abren numerosos interrogantes sobre qué es la calidad, cómo se puede valorar la calidad de un servicio educativo, cuáles son algunos de los criterios a partir de los cuales se puede concluir sobre la presencia o ausencia de componentes de calidad, etc.

Precisamos validar modelos de atención, de gestión, curriculares, de evaluación, que sean compatibles y coherentes con los propósitos de las modalidades y características de los contextos y de la población atendida. Es urgente generar, sistematizar, evaluar y socializar innovaciones de calidad que respondan a las diversas y cambiantes necesidades de la niñez y del desarrollo humano y social.

La complejidad de esta temática exige amplios debates, diálogos abiertos y la participación de todos los actores de la comunidad educativa.

Líneas de acción

1. Formación de la conciencia ciudadana (fortalecimiento de las representaciones sociales) en torno a la infancia y la educación inicial

Generar espacios de comunicación, difusión y debate en torno a las temáticas sensibles de la educación inicial⁽¹³⁾, con el objeto de favorecer una mayor sensibilización, participación y compromiso de la sociedad, que permita acompañar la toma de decisiones.

Fortalecer los procesos e iniciativas de creación de espacios intersectoriales⁽¹⁴⁾ para articular acciones en el ámbito de la atención a la primera infancia.

Estrategias

Relevamientos, difusión y sensibilización:

• Estudios e investigaciones (neurociencia, psicología cognitiva, políticas de desarrollo y equidad de la educación inicial, análisis de impacto, etc.).
• Elaboración de testimonios (papel y/o CD-Rom) que recojan los debates, las conclusiones o las interrogantes en torno a las diferentes temáticas.
• Difusión a través de los medios de comunicación de los aportes y la importancia de la educación inicial a distintos destinatarios: administraciones, políticos, sector productivo, familias, organismos, etc.
• Realización de campañas concertadas con diferentes actores sociales, utilizando los medios de comunicación, con el propósito de difundir y sensibilizar sobre la temática.

Foros temáticos y seminarios:

• Seminarios, paneles intersectoriales sobre temas que permitan la sustentabilidad y el fortalecimiento del nivel.
• Encuentros para el intercambio y análisis de experiencias nacionales sobre articulación intersectorial para la atención de la primera infancia.

2. Fortalecimiento técnico-institucional de las unidades de gestión de las áreas de educación inicial de los Ministerios

Fortalecer las unidades de trabajo de las administraciones educativas, incrementar su capacidad técnica, apoyar los sistemas de información, dotar de instrumentos para negociar con la banca multilateral/internacional, y acompañar a los países en la organización y sistematización de la información y en la elaboración de criterios para realizar y comparar estimaciones que ayuden a la selección de las alternativas pertinentes de ampliación de la cobertura (en todos sus significados).

Estrategias

Formación de los recursos humanos:

• Formación de funcionarios de los sistemas educativos descentralizados, con acento en la gestión de la educación inicial y básica⁽¹⁵⁾. Fortalecimiento de las capacidades decisorias, especialmente las relacionadas con las tareas de dirección, promoción del cambio organizacional y gestión de recursos. Organización y gestión de programas destinados a equipos de supervisión y a centros educativos. Coordinación entre organismos de la administración del Estado/provincia/autonomía. Definición de ámbitos de debate y negociación. Articulación con el Estado central.
• Planificación y gestión de proyectos de cooperación para el desarrollo. Destinatarios: funcionarios y técnicos de los Ministerios. Contenidos: diseño, planes de viabilidad, gestión, presupuestación, administración de proyectos de desarrollo; evaluación, articulación y negociación con la banca multilateral, etc. Modalidad: virtual.

Asistencias técnicas para el análisis de costes asociados a las políticas de ampliación de la cobertura y mejora de la calidad de la educación inicial ⁽¹⁶⁾:

• Asesoría técnica a través de misiones de especialistas que trabajarán con las autoridades y equipos técnicos locales en el análisis de estrategias para la ampliación de la cobertura y la mejora de la calidad.
• Análisis y desarrollo de matrices de costes de ofertas de educación inicial.

Selección y elaboración de materiales:

• Selección y elaboración de materiales de apoyo a la gestión: guías de trabajo; manuales operativos y otros. Temáticas de gestión, administración, evaluación; presupuestación; infraestructura; equipamiento, etc.

3. Apoyo y fortalecimiento pedagógico a los procesos de transformación del subsistema de educación inicial

Las áreas de transformación sobre las cuales el Plan va actuar son: la formación inicial y permanente de agentes educativos y el diseño y desarrollo curricular. Ambas temáticas estrechamente relacionadas entre sí y poco articuladas en la práctica.

3.1 Formación inicial y permanente de docentes y otros agentes educativos

Conocer el estado de situación de la región referido a la formación inicial y permanente de los docentes y otros agentes educativos.

Identificar las prácticas educativas exitosas; favorecer el conocimiento mutuo; vigorizar y ampliar las experiencias educativas en marcha y generar nuevas búsquedas.

Fomentar la cooperación horizontal, proporcionar apoyo técnico, ofrecer oportunidades para conocer, analizar y compartir experiencias y dotar de herramientas necesarias para contextualizar la experiencia con la realidad de cada país.

Relevamiento y producción de materiales que permitan generar condiciones para un impacto real en las prácticas escolares (institucionales y áulicas), como también servir de insumos para orientar cambios curriculares y estrategias de formación permanente del profesorado y otros agentes educativos.

Fortalecer y extender los procesos de alfabetización de las madres de bajos recursos, comenzando por los procesos iniciados en los PAEBAs de El Salvador, Honduras, República Dominicana, Nicaragua y Paraguay.

Estrategias

Estudios aplicados y elaboración de recomendaciones:

• Estudios comparativos de diseños y/o planes de estudio de formación inicial de docentes.
• Relevamiento y estudio de iniciativas dirigidas a la capacitación de agentes sin formación pedagógica de base.
• Relevamiento y análisis de las diferentes modalidades de acceso a la docencia.

Foros técnicos y seminarios de especialistas:

• Seminarios técnicos con universidades, institutos de formación docente y expertos para la definición del perfil de los formadores de formadores.
• Foros para el debate y la elaboración de criterios para la evaluación y acreditación de la formación permanente de agentes educativos.

Pasantías y encuentros de intercambio:

• Proyectos de pasantías de educadores, agentes educativos, directivos, gestores y administradores entre instituciones, programas educativos. Estos proyectos se focalizarán en ejes o núcleos duros que atraviesan las diferentes modalidades con el objeto de obtener un mayor aprovechamiento de la experiencia.
• Encuentros para el intercambio y análisis de experiencias de trabajo sobre los saberes comprometidos en la práctica docente en la que participen distintos actores: docentes en ejercicio, directivos, supervisores/inspectores del área y formadores de docentes.
• Encuentros subregionales con estudiantes avanzados de educación inicial.

Formación:

• Diseño y desarrollo de planes de formación en modalidad semipresencial para agentes educativos sin formación técnico-pedagógica.
• Elaboración y puesta en marcha de un plan formativo que, utilizando la capacidad instalada de los Programas de Alfabetización Básica de Adultos (PAEBAs), fortalezca el proceso de alfabetización de las madres de bajos recursos, y complemente la formación sobre aquellos aspectos que les permitan un mejor desempeño y una mejor experiencia en la relación con sus hijos.

Material de apoyo a la formación de agentes educadores:

• Serie de materiales de actualización didáctica (papel, CD-Rom y videos) sobre temáticas significativas para la educación inicial, con una estructura que incorpore marcos conceptuales y nuevas perspectivas que se registran en los campos de conocimiento disciplinario y didáctico, nuevas estrategias didácticas, estudio de casos y situaciones de enseñanza. Un material que permita a los docentes y a los agentes educativos reconocerse y analizar sus prácticas, así como contextualizar los cambios que se propongan.

3.2 Currículo y prácticas educativas

Estudio de las propuestas curriculares de la educación inicial en la región, y realización de un análisis comparativo de los planes de formación docente con el objeto de identificar las tendencias, áreas de vacancia y elaboración de recomendaciones para la acción.

Identificar y socializar los distintos procesos de desarrollo curricular que vienen realizando los países de la región.

A través de los estudios pedagógicos contemporáneos es sabido que un proceso que apunte a una transformación curricular real y no a un mero cambio de textos curriculares, debe concebir al mismo tiempo el nuevo documento curricular y los procesos de desarrollo del currículo. Esto significa que la elaboración del currículo, su desarrollo y su impacto en la transformación de las prácticas escolares no se producen al unísono; frente a ello, un proyecto de actualización curricular debe respetar el tiempo que se requiere para la reconstrucción de las prácticas, a la par que proveer insumos que operen como marco normativo en la construcción del sentido de los cambios.

Estrategias

Estudios aplicados y recomendaciones:

• Análisis y estudio comparativo de los diseños o prescripciones curriculares de educación inicial de los países de la región.
• Elaboración de recomendaciones que, a partir de los estudios de la formación inicial de docentes y de los currículos de educación inicial previos, permitan orientar las decisiones en materia de transformaciones curriculares, formación permanente del profesorado y formación permanente de todos los agentes educativos comprometidos en los programas de atención a la primera infancia.
• Relevamiento y socialización de las estrategias de apoyo a la apropiación, por parte de los docentes u otros agentes educativos, de las transformaciones curriculares.

Intercambio, difusión y construcción de redes subregionales:

• Identificación, sistematización y difusión de experiencias educativas, programas y modalidades formales y no formales en el ámbito de la educación inicial. Se priorizarán aquellas que trabajan en estrategias de articulación inicial/primaria o básica e integración de niños con necesidades especiales de aprendizaje.
• Construcción de redes para la elaboración y ejecución de proyectos compartidos (exposiciones, ferias, diseño de materiales, proyectos integrales, boletines, revistas, etc.).

4. Fortalecimiento de las ofertas de atención integral de niños menores de 6 años en contextos multiculturales y plurilingüísticos

Generar un espacio para la discusión, el análisis y difusión de las experiencias y proyectos de educación intercultural y bilingüe.

Fortalecer y enriquecer esta oferta educativa a través del relevamiento, estudio y sistematización de los rasgos y estrategias más significativas y pertinentes, que concretizan las ideas-fuerza de una educación intercultural bilingüe:

• La cultura indígena como recurso pedagógico valioso y no como obstáculo.
• La interculturalidad como sistema de relaciones.
• El desarrollo y la utilización de las lenguas indígenas como facilitadoras de aprendizajes.

Estrategias

Foros temáticos, seminarios y encuentros:

• Seminarios y paneles con especialistas y representantes de diferentes sectores de la comunidad, con el objeto de debatir sobre la educación intercultural y sensibilizar y comprometer a la sociedad en su conjunto.
• Foros y encuentros para el intercambio de experiencias.

Formación:

• Diseño y desarrollo de planes de formación en modalidad semipresencial.
• Relevamiento y elaboración de materiales de apoyo a las prácticas educativas.

Estudios aplicados:

• Estudios específicos que articulen perspectivas antropológicas y pedagógicas (ejemplo: estudio sobre pautas de crianza) con el objeto de orientar el diseño de programas, la capacitación de recursos humanos y la elaboración de materiales de apoyo.

5. Apoyo al mejoramiento de la calidad de la oferta educativa en educación inicial

Avanzar, con las administraciones de los países de la región y con todos los actores involucrados en la temática, en los procesos de análisis, discusión y definición de criterios e indicadores de calidad de la educación inicial hacia la equidad, que aseguren el logro de los objetivos de la educación inicial, y que, integrados en sistemas de información eficaces, aseguren la provisión de insumos para los procesos de toma de decisiones en el marco de la gestión moderna de los sistemas educativos, y en particular del subsistema de educación inicial.

Estrategias

Foros técnicos, seminarios de expertos:

• Organización de seminarios que contribuyan al estudio e intercambio de las experiencias internacionales en la materia, con presencia de funcionarios y especialistas.
• Organización de foros y talleres para la identificación y discusión de criterios de calidad referidos a los procesos educativos en educación inicial.

Estudios aplicados:

• Relevamiento, análisis y difusión de las iniciativas iberoamericanas referidas a la evaluación y a la mejora de la calidad.

Estrategias de desarrollo del Plan

a) Características de las acciones de cooperación

Las actividades que se desarrollen al interior de cada programa o línea de cooperación compartirán las siguientes características:

• Complementar los programas y proyectos educativos en ejecución (que lleven a cabo los países).
• Articular las diferentes acciones en desarrollo.
• Coadyuvar a la sustentabilidad de los procesos de transformación iniciados.
• Facilitar saltos cualitativos importantes en los procesos de transformación en ejecución.
• Ampliar el horizonte de proyección de los procesos.
• Fomentar la cooperación horizontal y el intercambio de experiencias.

b) Niveles de actuación

Niveles regionales y nacionales

Las acciones programáticas que aquí se proponen están dirigidas al nivel de actuación regional, y priorizan la coordinación y consolidación de la Red de educación inicial, el desarrollo de foros permanentes de altos directivos y el relevamiento, producción y difusión de materiales bibliográficos, estudios, investigaciones y análisis de experiencias.

Asimismo, serán posibles algunos niveles de intervención local, fundamentalmente en lo atinente a actividades de asistencia técnica y asesoría específica referidas a espacios nacionales o, incluso, subnacionales.

Las estrategias desarrolladas para la elaboración del cuadro de situación del subsistema de educación inicial, así como la identificación y definición de las líneas de cooperación⁽¹⁷⁾, responden a un nivel de intervención más general, pero que procura conciliar una adecuada respuesta a las demandas y prioridades con una oferta de cooperación de calidad que sea capaz de conjugar lo local con la dimensión iberoamericana.

Nivel subregional

Un modelo de gestión programática que combina, por un lado, la implementación de una estructura de gestión descentralizada, y, por otro, la opción de una lógica de cooperación estrechamente ligada a las demandas surgidas de los requerimientos de cooperación de los países, es el nivel de actuación subregional.

Ponemos a consideración de los países la idea de que el Plan de Cooperación pueda privilegiar este ámbito de actuación, ya que en él, y a través de proyectos específicos y concertados, podrán concurrir de forma armónica las distintas líneas de acción y las estrategias, a partir de diseños realizados con los propios interesados.

El nivel subregional reconoce las dinámicas existentes entre los países miembros. Permite ampliar y optimizar las capacidades instaladas en la región, a través de la puesta en marcha de estrategias de cooperación horizontal, donde predomine el trabajo mancomunado y de colaboración mutua entre países.

Los criterios de regionalización o agrupación de países podrán ser diversos: problemáticas comunes, capacidad instalada, grados de avance alcanzado o procesos de integración.

En la misma orientación proponemos un modelo de intervención con una lógica más próxima a las agencias de cooperación para el desarrollo, como es el «formato proyecto». Este formato permite una organización más racional de los recursos puestos en juego para la consecución de determinados fines en un período de tiempo predefinido, permite también una ejecución modular y flexible, y la posibilidad de concentrar los esfuerzos de forma intensiva en espacios temáticos y áreas de trabajo, a partir de diseños negociados y compartidos con los países.

c) Apuntes para la factibilidad del Plan

El Plan tiene una estructura de naturaleza modular, lo cual permite su abordaje, bien por algunas de sus líneas de acción o estrategias, o bien por determinados proyectos que recorran algunos de sus componentes. La modularidad del plan muestra su flexibilidad y la posibilidad de articulación con las necesidades y demandas de los países.

Para el desarrollo de esta propuesta es necesaria la constitución de grupos interagenciales, alianzas estratégicas con organismos internacionales, organizaciones dedicadas a temas de infancia y la banca internacional, con el propósito de combinar esfuerzos, recursos técnicos y financieros, experiencias desarrolladas, y ampliar los ámbitos de actuación y alcance.

Asimismo, el plan tiene un carácter indicativo: su puesta en marcha supone la elaboración, a partir de líneas y estrategias de acción acordadas por los países, de proyectos regionales o subregionales que requerirán de diseño, fundamentación, metodología de trabajo, plazos y presupuesto.

El formato proyecto subregional permite, una vez definido el presupuesto, avanzar con mayor claridad en «estrategias de cofinanciación» de las acciones de cooperación, a través de diferentes fórmulas. Fórmulas que implican responsabilidades compartidas, prestación de servicios, disponibilidad técnica y/o de recursos, capacidad instalada, experiencia alcanzada en algunos temas, etc.

Por último, y siguiendo con lo ya expresado, la OEI incorpora la temática de la educación inicial a la agenda futura del Observatorio, ayuda a consolidar la Red iniciada con la incorporación de otros actores, mantiene actualizada y difunde la información relevada, y acuerda con los Ministerios de Educación de la región estrategias de acción, que incorporará a su próxima programación teniendo en cuenta su capacidad tanto financiera como técnica.

Plan de Cooperación
"Fortalecimiento y Extensión de la Educación Inicial en Iberoamérica"

Cuadro Síntesis

Notas

(1) Fujimoto, Gaby, en Peralta, M. V. y Salazar, Roxana, (comp.): «Calidad y modalidades alternativas en educación inicial», Ed. CERID/MAYSAL, Bolivia, 2000.

(2) Para más información sobre la organización del nivel inicial en los sistemas educativos nacionales, ver el documento «Organización y perspectivas de la educación inicial en Iberoamérica».

(3) En el documento «Organización y perspectivas de la educación inicial en Iberoamérica» se detallan estas líneas de acción por países.

(4) En el V Congreso Iberoamericano de Educación, Lima, septiembre de 1983, la OEI (en ese momento Oficina de Educación Iberoamericana) presentó un Programa de Educación Preescolar y Básica.

(5) Secretaría de Cooperación Iberoamericana.

(6) Fondo de las Naciones Unidas para la Población.

(7) Organización Iberoamericana de Juventud.

(8) Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura.

(9) Se adjuntan como Anexos los listados de los participantes en las reuniones y miembros de la Red.

(10) Plataforma Informática que en la actualidad es sostenida por la OEI

(11) El debate realizado por los representantes de los países de la región en el II Seminario-Taller de la Red de Educación Inicial, realizado en México en febrero de 2002, orientó la elección y diseño tanto de las líneas como de las estrategias.

(12) Ver «Panorama y perspectivas de la educación inicial en Iberoamérica», OEI, X Conferencia Iberoamericana de Educación, Panamá, julio 2000.

(13) En el II Seminario–Taller (México, 2002) se propusieron los siguientes temas de reflexión y debate: nuevos conceptos de niñez, quiénes son los sujetos de la educación inicial iberoamericana; aporte de la educación inicial en el desarrollo humano, económico, social, político y ético; atención integral a la infancia; función educativa; articulación de diferentes sectores sociales en las ofertas integrales de atención a la primera infancia; papel de la familia y de la comunidad; multiculturalismo y plurilingüismo; tratamiento de las diferencias, potencialidades y fortalezas, etc.

(14) Los países de la región se encuentran creando y coordinando espacios de articulación intersectorial para la atención integral de la primera infancia (comités, comisiones, consejos).

(15) En la actualidad la OEI y la Secretaría de Educación Pública de México están trabajando en un proyecto de cooperación para la «Formación de funcionarios de los sistemas educativos estatales», que será uno de los componentes de este Plan de Cooperación.

(16)A título ilustrativo –y en lo que atañe a los objetivos de este trabajo–, señalamos algunos de los posibles usos y conclusiones de estos desarrollos analíticos:

• Analizar la factibilidad económica de planes de extensión, propuestas y objetivos.
• Proyectar futuros niveles de costes educativos.
• Estimar los costes de políticas alternativas y de reformas o innovaciones educativas.
• Comparar diferentes cursos de acción que permiten alcanzar los mismos objetivos a efectos de seleccionar el más económico, y mejorar la eficiencia en la asignación de recursos.

(17) Reuniones de Brasilia y México de la Red de Información de Educación Inicial (2001 y 2002).