Número 2 / Enero - Abril 2002
Artículos


La construcción de nuevas incertidumbres, tecnociencia y la política de la desigualdad:
el caso de la gestión de los recursos hídricos.

José Esteban Castro


José Esteban Castro es profesor de la School of Geography and the Environment (University of Oxford)


Índice

Introducción
Agua e incertidumbre
Conflictos por el agua
La producción de conocimiento acerca de las luchas por el agua
La lucha por el agua como objeto de conocimiento
Los sujetos epistémicos
Haciendo observables las regularidades sociales
El debate de la gobernabilidad
Gobernabilidad, lucha social y ciudadanía
¿Hay suficiente? Construcción de la escasez y desigualdad social
Conclusión
Referencias
Otros sitios web consultados
Notas

H2O y el agua se han convertido en opuestos:
H2O es una creación social de la era moderna,
un recurso que es escaso
y que requiere una gestión técnica. […]
El agua ya no puede ser observada;
sólo puede ser imaginada,
reflejada en la gota casual que salpica un humilde charco.

Ivan Illich
H2O and the Waters of Forgetfulness


Introducción

La gestión del agua se ha convertido en una cuestión global en las últimas dos décadas. En dicho período, se han implementado importantes iniciativas, que incluyen desde medidas para aliviar la creciente desertificación y contaminación que afectan a los recursos hídricos del planeta hasta otras dirigidas a corregir las ineficiencias en la asignación y distribución del agua para uso humano en áreas urbanas y rurales. En este sentido, tanto instituciones multilaterales como gobiernos han aunado esfuerzos para abrir camino a la participación del sector privado en la gestión del agua, especialmente en zonas urbanas, con el objetivo expreso de modernizar, mantener y extender la cobertura de los servicios de agua potable y drenaje sanitario. Especialmente, organismos como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo consideran que la participación del sector privado en la provisión de agua y drenaje sanitario contribuirá a resolver la carencia de estos servicios en los sectores más pobres de la población y de ese modo avanzar en la reducción de la desigualdad social.(1)

Sin embargo, existe un creciente consenso en torno a que, a pesar de los importantes esfuerzos hechos desde fines de la década de 1970, la lucha por desarrollar sistemas de gestión de los recursos hídricos para alcanzar la meta internacional de proveer agua en cantidad y calidad adecuadas a cada habitante del planeta(2), que sean ecológicamente sustentables,(3) económicamente viables y políticamente legítimos se está perdiendo en muchos países. Según un reciente informe de UNICEF, más de 600 millones de personas en áreas urbanas del mundo en desarrollo siguen expuestas a riesgos mortales derivados de las pésimas condiciones de vida, especialmente la falta de agua y servicios sanitarios. Como resultado, las enfermedades relacionadas con el agua siguen siendo el asesino más importante, dando cuenta de la muerte de cerca de dos millones de niños anualmente. Adicionalmente, cada año cerca de 900 millones de personas sufren las secuelas de enfermedades relacionadas con el agua. Simultáneamente, el ciclo natural del agua es sometido a presiones cada vez más intensas, debido a la sobreexplotación de los recursos hídricos y a la degradación en gran escala causada por la descarga de aguas residuales sin tratar (en los países menos desarrollados menos del 5 por ciento del agua residual es tratado antes de retornar al medio ambiente). No obstante, la importancia del mejoramiento del acceso al agua limpia y a los servicios sanitarios no se debe solamente a su impacto sobre la salud y la preservación del medio ambiente, sino también a sus efectos socioeconómicos más amplios, por ejemplo debido a su impacto positivo sobre el “incremento de la productividad de la unidad doméstica”, un factor crucial en la tarea de reducir la creciente desigualdad social en el mundo menos desarrollado.(4)

Comprensiblemente, la gestión eficiente y sustentable de los recursos hídricos, ya sea en relación a la agricultura de irrigación, a la producción de hidroenergía o a la provisión de servicios de agua y saneamiento, se ha convertido en “una de las cuestiones globales de mayor importancia” en el siglo XXI.(5) En especial, tal como lo ha señalado la Comisión Mundial del Agua para el Siglo XXI, la optimización de los servicios de agua potable y drenaje sanitario continúa siendo la clave para el mejoramiento de las condiciones de vida de miles de millones de personas, no sólo en los países menos desarrollados. Estos son problemas de larga data y, a pesar de los enormes esfuerzos realizados, la meta fijada en 1980 por la comunidad internacional de mejorar las condiciones de acceso al agua y al drenaje sanitario para todos los habitantes del planeta no han sido alcanzadas, y más bien las necesidades insatisfechas han continuado acrecentándose debido al crecimiento demográfico y a la expansión urbana sostenidos.

Aunque se han logrado niveles muy elevados de sofisticación en los campos de la hidrología, la ingeniería del agua y, más recientemente, la biotecnología aplicada a la gestión del agua, nuestro nivel de entendimiento de los procesos históricos, socio-económicos, culturales y políticos involucrados sigue siendo limitado. Por una parte, estos son procesos de largo alcance, que frecuentemente son refractarios a las decisiones políticas -predominantemente cortoplacistas- dirigidas al mejoramiento de la gestión de los recursos hídricos en áreas específicas de actividad. Por otra parte, y a pesar de la preocupación global con la transferencia transtemporal de riesgos diversos, en la práctica las políticas del agua orientadas a evitar o minimizar dichos riesgos han tenido un impacto muy limitado. Este abismo entre los campos de conocimiento tecnocientífico y sociopolítico en relación al agua permitiría explicar por qué el enorme progreso tecnológico alcanzado en décadas recientes en el sector del agua no se ha visto reflejado en prácticas más sostenibles de gestión del agua o en mayor equidad y universalidad en el acceso al agua potable y a los servicios sanitarios, especialmente en los países menos desarrollados. En este sentido, hay un reconocimiento creciente de la necesidad de establecer un balance entre los aspectos técnicos, socioeconómicos y políticos de la gestión del agua, ya que los mismos permanecen artificialmente aislados tanto en la teoría como en la práctica. Correspondientemente, la implementación de sistemas de gestión del agua que sean sostenibles tanto en términos ecológicos como sociales y que también resulten económicamente viables y políticamente legítimos es uno de los grandes desafíos que se nos presentan.

Agua e incertidumbre

Es crecientemente común referirse a los recursos hídricos en el marco del debate actual sobre el riesgo y la incertidumbre. Por ejemplo, un número importante de los ejemplos que se presentan en dicho debate se relacionan con diferentes tipos de peligros medioambientales entre los cuales los desastres relacionados con el agua ocupan un lugar central. Algunos autores han elaborado el concepto de “incertidumbre fabricada” para indicar que la emergencia de nuevos riesgos ocurre en el curso de procesos humanos que, paradójicamente, están orientados a controlar dichos peligros y amenazas.(6) Quizás, la expresión más dramática de este desarrollo puede hallarse en el consenso político alcanzado desde la década de 1980 en relación a la necesidad de reducir las emisiones de gases con el objeto de detener el proceso de calentamiento de la atmósfera (efecto invernadero), el cual se considera responsable por una variedad de amenazas medioambientales que incluyen desde los cada vez más destructivos tifones, huracanes y procesos de desertificación hasta la reemergencia de epidemias relacionadas con el agua (algunas consideradas como erradicadas desde comienzos del siglo XX), incluyendo a la malaria, el cólera y el dengue. La preocupación internacional en relación a estos problemas ha fomentado un sinnúmero de esfuerzos orientados a la evaluación y contención de dichos riesgos.

Por cierto, la incertidumbre más extrema que puede tenerse en relación al agua -parafraseando el título de un reciente informe de UNICEF- es si existe suficiente agua dulce en el mundo para satisfacer las necesidades de todos los seres humanos. En particular, el agua necesaria para la agricultura, que actualmente da cuenta del 70 por ciento del consumo mundial de agua dulce, constituye un tremendo desafío: por una parte, el mantenimiento de la seguridad alimentaria demandará un incremento en la extracción de agua estimado entre el 15 y 20 por ciento hasta el año 2025, mientras que los ambientalistas argumentan que para frenar el proceso de desertificación y preservar recursos hídricos actualmente en peligro se debería reducir la extracción de agua en aproximadamente 20 por ciento durante el mismo período. Es difícil avizorar cómo, dado el actual estado del conocimiento y la tecnología, será posible lograr ambos objetivos en forma simultánea. En este sentido, algunos han depositado su esperanza en la aplicación de la biotecnología a la gestión del agua, que incluye un amplio rango de opciones desde el desarrollo de tecnologías moleculares para la detección e identificación de microorganismos patógenos en las plantas de tratamiento de agua (biomonitoreo)(7) hasta la transferencia de atributos genéticos a los cultivos con el objeto de incrementar su resistencia a la falta de agua y a la salinidad y de esa forma contribuir a mantener la seguridad de los recursos hídricos en la agricultura.(8) El último es precisamente un arriesgado intento de usar a la biotecnología como instrumento en la gestión de la demanda del agua y está siendo desarrollado por compañías multinacionales como Monsanto, con el apoyo del establishment científico. Como lo señalara el “padre de la Revolución Verde” y Premio Nobel Norman Borlaug,

los científicos están desarrollando la capacidad de insertar genes que otorgan a las plantas defensa biológica contra enfermedades e insectos ... y atributos genéticos que permiten a los cultivos soportar mejor situaciones de sequía. Con este poderoso nuevo conocimiento genético los científicos tienen la capacidad de introducir una gran cantidad de tecnología en una simple semilla.(9)

Está claro que no todos en la comunidad científica comparten la perspectiva optimista de Borlaug, y en realidad incluso algunos de los principales investigadores del campo biotecnológico han advertido que, dado el limitado conocimiento sobre los factores fisiológicos, bioquímicos y genéticos que determinan los niveles de resistencia a la sequía en plantas y microorganismos, se requiere más investigación antes de que dicha tecnología puede ser utilizada con algún grado de garantía en la manipulación genética de los cultivos.(10) Estas preocupaciones se han multiplicado como resultado de las discusiones científicas, políticas, económicas y éticas promovidas por los desarrollos más recientes en el campo de la biotecnología -o ingeniería genética, como algunos críticos prefieren llamarla. El debate ha pasado a abarcar no sólo la transferencia transtemporal de riesgos asociados con la nueva tecnología, sino también otras consecuencias transdimensionales de acciones presentes o futuras como aquéllas derivadas de la producción de nuevas tecnoespecies mediante diversas combinaciones de material orgánico e inorgánico y que varían desde la creación de animales transgénicos hasta computadoras basadas en ADN. (11)

Ahora bien, aunque la cantidad total de agua dulce disponible es ciertamente una cuestión crucial y legítima, un examen más detenido muestra que la disponibilidad de agua como tal no es (y probablemente no lo será en el futuro inmediato) el problema más importante. Una serie de esfuerzos investigativos recientes sugiere que, al menos en términos de volúmenes, existe suficiente agua fresca en el planeta para satisfacer las necesidades de todos los seres humanos. Sobre esta base, algunos autores correctamente enfatizan que la verdadera incertidumbre con el agua se centra en nuestra capacidad para implementar sistemas de control, distribución y acceso al recurso que garanticen la equidad social.(12) Este es un problema crucial, dada la certeza creciente de que en el futuro cercano la ocurrencia de conflictos violentos en torno al control y acceso a los recursos hídricos se presenta como inevitable.

Conflictos por el agua

La expectativa de que los conflictos en torno a la distribución y asignación de los recursos hídricos pasarán a “formar parte del paisaje del siglo XXI” se ha convertido en una preocupación prioritaria para la comunidad internacional.(13) En relación con esto, durante las últimas décadas expertos en seguridad internacional han venido señalando que el agua ha superado al petróleo como fuente potencial de conflictos.(14) Y existen razones importantes que apoyan esta afirmación, tales como el hecho de que los recursos de agua dulce se encuentran desigual e irregularmente distribuidos en el planeta, que algunas regiones sufren de extrema escasez de agua, y que dichos recursos frecuentemente son compartidos por varios países. Se estima que menos de una decena de países controlan cerca del 60 por ciento del agua dulce del planeta, mientras que alrededor de 300 cuencas fluviales y lacustres y un gran número de acuíferos subterráneos tienen jurisdicción compartida.(15) Comprensiblemente, existe un cuerpo de literatura creciente sobre “conflictos por el agua”, en el cual se tiende a enfatizar los así llamados aspectos “no militares” de la seguridad internacional (es decir, elementos que pueden convertise en blancos de la acción militar), entre los cuales los recursos hídricos y las infraestructuras de gestión del agua ocupan un lugar prominente. Similarmente, otros autores han explorado el rol del cambio medioambiental, sea de origen antropogénico o no, como causa de conflictos sociales y políticos, en los cuales el agua también ocupa un lugar central.(16)

Aunque la mayor parte de esta literatura se ocupa de confrontaciones internacionales en torno al control y la gestión del agua, también existe una creciente preocupación con la dimensión intranacional de estos conflictos. Como lo señalara recientemente Mikhail Gorbachev, quien actualmente se desempeña como Presidente de la Cruz Verde Internacional, “hoy existen más personas que carecen de agua potable que hace dos décadas”.(17) Dado que el agua es un factor esencial en el ejercicio del derecho humano universal a “un estándar de vida adecuado para [...] la salud y el bienestar”(18), es evidente que los gobiernos confrontan crecientemente la amenaza de conflictos sociales y políticos a partir de las demandas ciudadanas por un suministro adecuado y regular de agua.

En nuestra perspectiva, este último aspecto del problema -la dimensión intranacional de los conflictos por el agua- ha recibido mucha menos atención hasta ahora. No obstante, existen contribuciones importantes sobre este tema, entre las cuales el provocativo estudio de Donald Worster sobre la construcción de “imperios” hidráulicos en los Estados Unidos sigue siendo probablemente el más prominente.(19) También debe mencionarse la literatura más reciente sobre “seguridad del agua”, la cual toma como uno de sus puntos de partida las bases teóricas y metodológicas desarrolladas por la investigación sobre seguridad alimentaria y presta especial atención a los vínculos y contradicciones entre distintas características del agua: como recurso natural, como derecho universal, y como mercancía.(20) Estos autores están más preocupados con las correlaciones entre pobreza, discriminación de género y étnica y la carencia de acceso a los servicios de agua y drenaje sanitario que afectan a grandes sectores de la población mundial. Algunos de estos autores siguen el enfoque de los “derechos ambientales”, el cual se inspira parcialmente en los trabajos de Amartya Sen sobre las relaciones entre la pobreza y el hambre.(21)

En el marco de esta área temática, mi trabajo enfoca la dimensión intranacional de los conflictos por el agua. En especial, me interesa enfatizar el hecho que a pesar de los avances formidables en la tecnología del agua, grandes sectores de la población mundial continúan sufriendo la falta de acceso a una mínima cantidad de este recurso, y esto ocurre inclusive en áreas donde el recurso abunda. En estos casos, la incertidumbre en relación al agua puede denunciarse claramente como siendo el producto de un sistema fundado en la desigualdad social, el cual es permanentemente confrontado en distintos terrenos. En última instancia, la gestión de los recursos hídricos no es una cuestión meramente técnica sino más bien una compleja empresa social multiescalar que requiere sistemas cada vez más sofisticados para asegurar eficiencia y equidad en su gestión.

La producción de conocimiento acerca de las luchas por el agua

Para contribuir al esclarecimiento de los problemas de investigación planteados anteriormente se requiere examinar las interconexiones existentes entre los procesos físico-naturales y socio-políticos mediante un enfoque interdisciplinario. El debate actual sobre el riesgo provee evidencia sólida acerca del hecho que las acciones racionalmente planeadas y dirigidas a consolidar y extender el control humano sobre los procesos naturales suelen tener efectos no buscados tanto sobre los sistemas naturales como sociales. Un buen ejemplo de este tipo de procesos lo provee el desarrollo del control humano sobre el fuego, que ha sido examinado por el sociólogo holandés Johan Goudsblom en su estimulante estudio Fire and Civilisation.(22) Goudsblom se inspiró para este estudio en las sugerencias de Norbert Elias acerca de los aspectos ecológicos, psicológicos y sociológicos del “proceso civilizatorio”,(23) y examinó el entrelazamiento existente entre los procesos de control sobre procesos “no humanos”, “interhumanos” e “intrahumanos” en relación al control del fuego. Cada innovación dirigida a incrementar y hacer más eficiente el control del fuego trajo consigo nuevos riesgos y peligros, al mismo tiempo que también abrió todo un rango de nuevas trayectorias para el desarrollo individual y social: por una parte, dichas innovaciones incrementaron la productividad y el poder físico contribuyendo al mejoramiento de las condiciones de vida, al mismo tiempo que, por otra parte, tornaron a las sociedades humanas vulnerables a nuevas y más poderosas formas de destrucción. Sin embargo, uno de los resultados no previstos y de mayor importancia derivados del milenario proceso de controlar el fuego ha sido la distribución desigual del conocimiento en esta área de actividad, lo cual en el largo plazo ha determinado que asuntos tales como el análisis de los riesgos involucrados en el control de los cada vez más sofisticados usos y formas del fuego se haya convertido en un campo de especialización controlado por una reducida elite mundial, que en gran medida escapa al control del resto de los seres humanos.

Este desbalance es tanto o aún más agudo en otros campos del desarrollo tecnocientífico, como es el caso del cambio climático derivado de acciones humanas o la innovación bioindustrial, donde la mayoría de las personas ¯inclusive entre los sectores más educados de la población¯ carecen de un entendimiento mínimo de los procesos en cuestión, al mismo tiempo que las trayectorias de los riesgos involucrados son imprevisibles aún para los expertos que controlan dichos campos de conocimiento. El caso del agua, transformada para siempre en H2O, no es una excepción. Pero pasemos ahora a enfocar este tema desde otro ángulo con el objeto de observar las luchas que surgen en torno al control, gestión y distribución de los recursos hídricos desde la perspectiva en tanto objeto de conocimiento.

La lucha por el agua como objeto de conocimiento

A pesar de la evidencia creciente de que los procesos involucrados en las “luchas por el agua” son en gran medida autónomos de las condiciones físico-naturales y tecnológicas, ha sido muy difícil desarrollar un modelo interdisciplinario que permita avanzar en una descripción y una explicación integrales del problema que puedan generar cierto consenso. Una razón clave de este fracaso, puede argumentarse, es que las tareas de observación científica del carácter social que asumen los procesos físico-naturales han sido desarrolladas en una forma lenta y fragmentaria y han estado sujetas a estancamientos, inercias e inclusive desaparición, en muchos aspectos.(24)

En relación a la política del agua, puede señalarse que el conocimiento acerca de la dimensión social de los procesos involucrados en este campo de actividad es realmente mínimo cuando se lo compara con la acumulación de conocimiento alcanzada en otros campos tales como la hidrología, la ingeniería hidráulica o, más recientemente, la biotecnología aplicada a la gestión del agua. Adicionalmente, la compartimentalización del conocimiento acumulado, que es reproducido en el marco de “culturas epistémicas” que -tal como ocurre en otros campos- se han desarrollado en gran medida desconectadas entre sí,(25) continúa siendo un obstáculo crucial para la comprensión de los procesos que subyacen a las “luchas por el agua”. De esta forma, avances en ciertas áreas que podrían algún día convertirse en los catalizadores de una reestructuración cognitiva de más alto nivel, en gran medida continúan siendo ajenos y mutuamente ignorados debido a la dinámica predominantemente endogámica de las “maquinarias de conocimiento” en cuestión.(26) Sin embargo, nuestra tarea aquí no es analizar la importancia o el peso político relativos de las diferentes disciplinas y profesiones envueltas en la gestión del agua, ya que esto escaparía a las posibilidades de este artículo. En su lugar, lo que buscamos es iluminar algunos de los obstáculos epistemológicos que siguen impidiendo la comprensión de las interrelaciones entre los procesos físico-naturales, técnicos y socio-políticos que ¯en nuestra perspectiva¯ enmarcan y vertebran a las “luchas por el agua”.

Los sujetos epistémicos

En relación con lo anterior, nos proponemos examinar el problema de los actores sociales que producen y detentan el conocimiento en relación al “agua” en tanto objeto de investigación científica, a quienes denominamos aquí sujetos epistémicos.(27) En nuestra investigación(28) hemos identificado al menos tres sujetos epistémicos, a quienes hemos denominado el “experto técnico”, el “funcionario”,(29) y el “cientista social”. Los dos primeros han adquirido un alto grado de poder social y autoridad en el campo de la gestión del agua, mientras que el tercero -a pesar de la existencia de una tradición importante de pensamiento social sobre el tema- ha alcanzado solamente una influencia limitada en el sector.

El ingeniero hidráulico es posiblemente el ejemplo más claro del “experto técnico” en este contexto. Este sujeto representa una acumulación de conocimiento altamente sofisticado acerca de los aspectos físico-naturales y técnicos de la gestión del agua y ha ocupado históricamente una posición central en este campo. Más recientemente, los expertos económicos, legales y financieros se han unido a los ingenieros hidráulicos tanto en el desarrollo de conocimiento técnico como en el ejercicio de poder social en el campo de la gestión del agua.(30)

Por su parte, el funcionario político(31) debe hacerse cargo de procesos que se ubican fuera del esfera dominada por el experto técnico. Nos referimos aquí a los funcionarios políticos que ocupan puestos en el sector del agua, quienes deben enfrentar problemas tales como el “descontento de la población” en relación a los servicios de agua, “las características sociales y económicas de la población” que pueden afectar las condiciones de acceso a dichos servicios, o las contradicciones que surgen a partir de los “valores económico, social, psicológico y ecológico del agua” en diferentes contextos.(32) Mientras que el experto conceptualiza a estos aspectos como externalidades,(33) en la perspectiva del funcionario los mismos pasan a constituir factores cruciales que ocupan un lugar destacado en la agenda política, por ejemplo cuando se constituyen en elementos centrales de programas electorales y proyectos de desarrollo.

El hecho de que muchos funcionarios políticos sean ingenieros hidráulicos o economistas de profesión no debe oscurecer el punto en discusión. El enfoque cuantitativo de los expertos es en gran medida el resultado de la racionalidad técnica que permea crecientemente a la gestión del agua y, en realidad, a la gestión pública en general. En contraste, el funcionario personifica las perspectivas frecuentemente contradictorias fundadas en la racionalidad política (por ejemplo, político partidaria) que pueden hallarse en las instituciones a cargo de la gestión del agua.

Por último, el cuerpo de conocimiento con el que identificamos al tercer sujeto epistémico, el cientista social, cuenta con una acumulación importante en el estudio del entrelazamiento existente entre las regularidades sociales y los ciclos físico-naturales, una tradición que incluye a autores del siglo diecinueve anteriores a la profesionalización de las ciencias sociales. Nuestro trabajo surge a partir de la perspectiva de este sujeto epistémico e intenta contribuir al establecimiento de coordinaciones interdisciplinarias con los otros dos.

El análisis de las “luchas por el agua” provee una buena ilustración de las diversas trayectorias intelectuales representadas por nuestros sujetos epistémicos. Por ejemplo, cuando los expertos hablan de “conflictos por el agua” normalmente se refieren a observables(34) cuantitativos. Sus conceptos claves (disponibilidad de agua, demanda, suministro, consumo, etc.) apuntan a correlaciones entre el crecimiento esperado de una determinada población, los volúmenes de agua disponibles, y la capacidad infraestructural existente o a desarrollar dentro de un determinado período de tiempo. En esta perspectiva, el “conflicto” es principalmente el resultado de la falta de correspondencia entre variables cuantitativas, por ejemplo, cuando la demanda de agua crece impulsada por el crecimiento de la población y los volúmenes de agua disponibles no son suficientes para abastecerla.

No obstante, cuando los funcionarios hablan de “conflictos” en relación al agua normalmente derivan su noción de “conflicto” a partir de un conjunto de observables diferente. Por ejemplo, pueden referirse a los hechos recurrentes de protesta social que ocurren en una determinada ciudad debido a la mala calidad de los servicios de agua o a los hechos de desobediencia civil emprendidos por los consumidores que deciden no pagar sus facturas de agua en expresión de disconformidad con algún aspecto importante de la gestión del agua. Tal como surge de nuestra investigación, dichas acciones constituyen una red intricada cuando se las observa a la escala de la interacción cotidiana entre los ciudadanos, las autoridades municipales y las compañías de agua. Ahora bien, a pesar de la diferencia existente entre lo que el experto y el funcionario entienden por “conflictos por el agua”, en última instancia ambos tienden a recurrir a los factores físico-naturales y técnicos para la explicación de dichos eventos, lo cual contribuye a perpetuar la ignorancia sobre la dimensión social del problema. Es aquí, a nuestro entender, donde la perspectiva del cientista social puede contribuir a iluminar los procesos sociales que subyacen a la emergencia de dichos “conflictos”. Consideremos el siguiente ejemplo tomado de nuestra investigación sobre el caso de México.

Haciendo observables las regularidades sociales

En la jerga de la gestión del agua, la población es clasificada con nombres genéricos, tales como “usuarios” o “consumidores”. En los países menos desarrollados se requiere una categoría adicional de personas para denominar a amplios sectores de población que no cuentan con accesso a las redes formales de distribución: en México, por ejemplo, se les denomina “demandantes”, es decir, aquellos que demandan ser conectados al servicio. En este último país, la brecha entre estas diferentes categorías de personas es realmente amplia, tal como lo han reconocido las propias autoridades: “los mexicanos que tienen acceso al agua potable, drenaje o irrigación están en una posición privilegiada”.(35) En resumen, no todos los mexicanos tienen acceso al servicio provisto por las compañías de agua y drenaje sanitario (es decir, no todos son usuarios o consumidores) y en realidad amplios sectores de la población carecen del acceso a dichos servicios esenciales. La clásica explicación para esta situación de desigualdad es que la misma se debe a la falta de desarrollo causada por un sinúmero de factores(36), a la vez que las limitaciones técnicas y físico-naturales tales como la escasez natural de agua parecen suministrar una justificación incontestable de dicha situación.

Sin embargo, existen razones muy importantes para argumentar que dicha explicación del accesso desigual que existe en relación a los servicios de agua pasa por alto una cantidad importante de factores. Como ya se mencionó, es bien sabido que en muchos lugares donde se dispone tanto de una abundante disponibilidad natural de agua como de los recursos técnicos para llevar a cabo una gestión adecuada del recurso, grandes cantidades de personas carecen del accesso a los servicios de agua básicos. Muy frecuentemente, esto puede explicarse por las condiciones socio-políticas, tales como la existencia de redes de poder que ejercen control clientelístico sobre el agua. No obstante, aquí deseamos concentrar nuestra atención en un conjunto de factores estructurales que determinan la desigualdad social existente en el acceso a los servicios de agua en México y que seguramente pueden encontrarse de una u otra forma en muchos otros casos. En particular, queremos destacar dos requerimientos básicos exigidos por las compañías de agua: la tenencia de un título legal de propiedad y que la misma esté ubicada en una zona donde existan las condiciones técnicas para el suministro.

Al menos en términos formales, para obtener acceso a las redes de los servicios de agua los demandantes deben poseer el título de propiedad de su terreno, estar “regularizados”, para usar el vocabulario oficial. En términos prácticos, “regularización” también se refiere a que los terrenos deben cumplir con los requisitos técnicos estipulados para la prestación del servicio. Aunque ambos requisitos son aparentemente simples y claros de entender, cuando se los examina en más profundidad puede entreverse que ambos involucran procesos mucho más complejos. El hecho es que la población es categorizada en dos grupos a partir de estas dos características: los “regularizados” y los “no regularizados”. Si analizamos esta categorización más en detalle, vemos que aunque la regularización de la tenencia de la tierra se refiere en principio a los aspectos formal-legales, en realidad el proceso también implica otros factores subyacentes tales como las características y circunstancias socio-económicas de las personas involucradas. En cuanto a la factibilidad técnica, este requisito se refiere a las características físico-naturales de los terrenos, que pueden impedir o facilitar la instalación del servicio. En relación con esto último, existen varios millones de personas en el AMCM, especialmente en los municipios conurbados del Estado de México, que habitan en áreas urbanizadas ilegalmente. Muchos de esos asentamientos están localizados en terrenos considerados no aptos para la provisión de servicios de agua y drenaje sanitario, tal como las laderas rocosas al suroeste de la ciudad o el lecho de los lagos desecados hacia el este, los cuales se encuentran expuestos a inundaciones durante la temporada lluviosa y a tormentas de polvo (tolvaneras) durante la estación seca.(37)

En la perspectiva de los expertos y funcionarios, la diferenciación entre demandantes regularizados y no regularizados es fundamental a la hora de tomar decisiones en relación a la introducción de los servicios de agua. Ahora bien, por una parte, estar regularizado es una condición necesaria pero no suficiente para la obtención de los servicios y, por otra parte, existen casos de sectores urbanos no regularizados que han logrado burlar los requerimientos formales y han conseguido conectarse a las redes del servicio. En realidad, las condiciones de cumplimiento de ambos requisitos se encuentran sujetas a la arbitrariedad de las autoridades y de otros actores que detentan poder al interior de las comunidades afectadas. En resumidas cuentas, lo que inicialmente aparece como una identidad abstracta y universal, sea la de usuario/comsumidor o la de demandante, se convierte en una entidad mucho más compleja y diferenciada cuando se incorporan al análisis otras características tales como las condiciones socio-económicas de las personas involucradas o las conexiones políticas de los líderes de un barrio determinado. Son dichas regularidades socio-políticas y económicas las que determinan quién tiene el derecho a acceder a los servicios de agua y quién no. En última instancia, una densa red de interacciones sociales, entre las cuales son determinantes las relaciones de propiedad y las relaciones políticas clientelares, constituye el mecanismo que gobierna la inclusión y la exclusión de los individuos y las familias en relación al acceso a los servicios de agua.

Ahora bien, esta división fundamental queda oscurecida por la identidad formal aparentemente universal del “demandante”, el sujeto interpelado por los expertos y los funcionarios a cargo de la gestión del agua. Si se permanece dentro del marco provisto por las estructuras cognitivas de estos sujetos epistémicos, el carácter social de la gestión del agua permanece inobservable y los factores críticos que subyacen a la emergencia de los “conflictos por el agua” son ignorados o, en el mejor de los casos, reducidos a sus determinaciones físico-naturales y técnicas. En este sentido, nosotros consideramos que aquellos conflictos intranacionales por el agua que tienen por objetivo asegurar el ejercicio del derecho a dicho recurso constituyen una expresión de la lucha social más amplia por la expansión y consolidación del ejercicio de derechos de ciudadanía.(38) En este punto, hemos llegado a la intersección entre el debate sobre el riesgo y la incertidumbre, la ciudadanía y la gobernabilidad, el cual constituye nuestro próximo foco de atención.

El debate de la gobernabilidad

El debate actual sobre el riesgo, y especialmente sobre los riesgos ecológicos, está estrechamente vinculado con la cuestión de la gobernabilidad, un concepto que se desarrolló originalmente para el estudio de las corporaciones y se importó luego a la ciencia política para conceptualizar formas de gobierno y regulación que no se reducen a las jerarquías estatales tradicionales ni a los sistemas de mercado.(39) En este sentido, existe una amplia literatura reciente que refleja el debate actual sobre las transformaciones ocurridas en el campo de la “gestión de los recursos naturales”, especialmente desde comienzos de la década de 1980 cuando se adoptaron oficialmente las políticas de “desarrollo sustentable” a nivel internacional. Algunos autores han descrito estas transformaciones como el pasaje desde un modelo basado en el “monopolio estatal” hacia un nuevo modelo que estaría caracterizado por un “pluralismo pragmático”.(40) Posiblemente, uno de los elementos claves en esta literatura -inspirada largamente en la perspectiva neoliberal sobre la reforma del estado aunque no reductible al marco de pensamiento neoliberal(41)- ha sido el reconocimiento del carácter multiescalar y multisectorial de los regímenes de gestión. De esta forma, los sistemas de “gobernabilidad” incluyen las formas clásicas de autoridad estatal (jerarquías), pero también incluyen las formas de gestión características de los sectores privado (competencia mercantil) y voluntario (participación social).(42) En este sentido, el modelo de la gobernabilidad consistiría en una combinación de estructuras jerárquicas, dinámicas participativas, acción asociativa y mecanismos de mercado, y estaría basada principalmente en una cultura de diálogo, negociación, ciudadanía activa, subsidiariedad y fortalecimiento institucional.(43)

En conexión con lo anterior, un aspecto crucial del debate sobre la gobernabilidad es la relación entre las “incertidumbres fabricadas” que caracterizan a la sociedad del riesgo contemporánea(44) y los derechos de ciudadanía, un espacio en el que se ha dado una inflación de formas que ahora también incluyen los derechos “tecnológicos”, “ecológicos”, y “medioambientales” entre otros.(45) El debate ha contribuido a la mayor especificación y expansión de las categorías tradicionales de la ciudadanía tal como fueran establecidas por el sociólogo británico T. H. Marshall(46) para incluir el derecho a la información y al consentimiento informado, además del derecho a la participación, en relación a la innovación tecnológica y a sus aplicaciones potenciales o reales.

A esta altura corresponde señalar que existen cuestiones fundamentales en relación al debate sobre la sociedad del riesgo que siguen sin adecuada explicación, sin respuesta o inclusive marginadas en la literatura. Por ejemplo, ¿quiénes son (o serían) los sujetos sociales y políticos (los ciudadanos) de la sociedad del riesgo? Si el riesgo tiene que ver con la toma de conciencia de las emergencias y peligros cada vez más sofisticados e indeterminados, y si los sujetos de la sociedad del riesgo deben ser definidos en términos de dicha toma de conciencia, ¿no significa esto que la sociedad del riesgo también implica formas cada vez más variadas y sofisticadas de producción y reproducción de desigualdades sociales? ¿Cómo podría alcanzarse un nivel adecuado de participación en los procesos de información que son vitales para desarrollar un nivel mínimo de conciencia del riesgo en el contexto actual (y, presumiblemente, también futuro) de creciente cantidad y complejidad de la información en estos campos de conocimiento? ¿No significa esto también que, en los escenarios previsibles, tanto el impacto real de los peligros y emergencias y el espectro cada vez más amplio de sus posibles trayectorias tenderá a seguir (predeciblemente) un patrón de distribución muy sesgado, tal como lo sugiere el impacto real de la mayoría de los grandes desastres tales como inundaciones, sequías, o epidemias? ¿No es acaso la emergencia de la sociedad del riesgo vinculada a lo que algunos autores han denominado un nuevo modo de desarrollo, el informacionalismo, en el cual “redes globales de riqueza y poder conectan a puntos nodales e individuos valorizados a lo largo y ancho del planeta, al mismo tiempo que desconectan y excluyen a grandes segmentos de sociedades, regiones y aún países enteros”?(47) ¿No son la sociedad del riesgo y la sociedad red las dos caras de una misma moneda? Pero, ¿qué hay de aquellos que son excluidos y desconectados? ¿De qué manera tiene lugar el proceso de exclusión en el marco de la sociedad del riesgo? Y, ¿cómo reaccionan estos sectores (¿reaccionan?)?

Gobernabilidad, lucha social y ciudadanía

En relación con lo anterior, la contribución hecha por las corrientes más influyentes en el debate de la gobernabilidad al análisis de las luchas intranacionales por el agua -que son frecuentemente el resultado de la reacción social a los procesos de exclusión y desigualdad- ha sido más bien modesta. En realidad, si uno permanece dentro del marco ofrecido por esta literatura resulta muy difícil profundizar el análisis de las luchas más allá de sus dimensiones tecno-burocráticas. Aún en el caso de aquellos autores más sensibles a los procesos de larga duración y que también han examinado formas institucionales no capitalistas, como por ejemplo Elinor Ostrom(48), en última instancia su principal consideración continúa siendo la estabilidad y continuidad de los sistemas socio-económicos y políticos existentes, aún cuando evidentemente los mismos constituyen una de las causas fundamentales de exclusión y desigualdad social. Por esta razón, quizás, puede argumentarse que la principal contribución hecha por esta literatura ha sido la de suministrar un marco teórico -y por qué no también ideológico- a la expansión sin precedentes de mecanismos de mercado a prácticamente todas las esferas de interacción humana, incluyendo la gestión de los recursos naturales y del agua en particular.

De esta manera, a pesar de que las corrientes dominantes(49) en el debate de la gobernabilidad reconocen formalmente el carácter crecientemente multiescalar y multipolar de la estructura de gobernabilidad de los sistemas complejos, en última instancia este modelo ha privilegiado a los mecanismos de mercado y a sus agentes, a los cuáles se les ha otorgado un rol directivo, frecuentemente por encima de los otros componentes del complejo gobernante. En gran medida, puede argumentarse que el consenso emergente de esta literatura ha contribuido a la legitimación de los procesos socio-económicos y políticos particulares que han promovido la preeminencia de la competencia capitalista sobre los otros espacios de gobernabilidad, tales como el estado y la sociedad civil, en el contexto de un modelo tecnocrático de desarrollo. Posiblemente, el mejor ejemplo de este proceso puede hallarse en el consenso generado por esta literatura a favor de la privatización (estrictamente hablando, la transferencia de derechos de propiedad pública o comunitaria al sector privado) y la mercantilización de la naturaleza como instrumentos claves para el control de riesgos tales como el agotamiento de los recursos naturales (agua, bosques, aire, etc.). En realidad, el empuje mercantilizador ha ido bastante más allá de su controvertido rol de estrategia defensiva en contra de la así llamada “tragedia de los bienes comunes” propuesta por el neomalthusianismo(50) y ha alcanzado a abrazar los mismos fundamentos de la vida humana ya que inclusive los territorios de nuestra base genética están siendo demarcados por la industria biotecnológica con el objeto de someterlos a la privatización y la mercantilización, en una dinámica que algunos críticos han denunciado como la “conjugación de la solución mercantil con la solución tecnológica [the market fix with the technological fix]”.(51)

Frecuentemente, este proceso ha causado que los roles del estado y de los ciudadanos ordinarios en la definición, protección y promoción del interés público hayan sido barridos por las fuerzas privatizadoras y mercantilizantes. En muchos casos, y contrariamente a la retórica predominante, estas políticas no han producido el mejoramiento de los servicios ni tampoco han contribuido a incrementar el control que los ciudadanos pueden ejercer sobre el otrora sector público. Más bien, dichas políticas han permitido a los intereses de las corporaciones privadas un incremento significativo de su capacidad de control sobre los principales resortes del poder económico.(52) Sin embargo, la expansión y profundización de los procesos privatizador y mercantilizador a expensas del interés público no ocurren en el vacío social. Históricamente, estos procesos siempre han despertado la resistencia social y política de amplios sectores que intentan proteger sus intereses de los efectos de los mecanismos de mercado,(53) y por lo tanto no debe sorprender que importantes sectores de la población mundial se opongan a dichos procesos.

Volviendo al ejemplo de la gestión del agua, en muchos países la privatización de las compañías de agua y saneamiento se ha convertido en un asunto social y políticamente candente.(54) En América Latina y Africa, por ejemplo, oposición abierta a las políticas de privatización y la desobediencia civil (por ejemplo, mediante el no pago de las facturas de agua y servicios) son prácticas extendidas, que ya han logrado impedir la privatización de compañías en algunos casos y en otros han incluso provocado la cancelación de las concesiones y la consecuente reversión de la responsabilidad por la prestación de estos servicios al sector público.(55) Esto, sin embargo, no ocurre solamente en los países menos desarrollados. En el Reino Unido (más precisamente, en Inglaterra y Gales), las compañías de agua que fueron privatizadas durante el gobierno de Margaret Thatcher, están encontrando dificultades para sobrevivir como empresas generadoras de ganancia y algunas de ellas ya han adoptado estructuras de gestión alternativas, que incluyen la colectivización parcial o total de las entidades.(56) El caso del Reino Unido ofrece un ejemplo claro de las dificultades involucradas en la gobernabilidad de los sistemas de gestión del agua, que se encuentran orientados hacia el logro de objetivos mutuamente contradictorios como son la protección ambiental, la gestión de las compañías como empresas privadas generadoras de ganancia, y la necesidad de garantizar la equidad social y someter el proceso al escrutinio permanente de la ciudadanía a través de los procesos democráticos de control de gestión.(57)

¿Hay suficiente? Construcción de la escasez y desigualdad social

Volvamos por un momento ahora a la cuestión de las luchas intranacionales sobre el agua. Como se mencionó previamente, aunque formalmente la mayor intertidumbre en relación al agua es si existe suficiente agua dulce en el planeta para satisfacer las necesidades de todos los seres humanos, en realidad, la cuestión crucial tiene que ver con la equidad en el acceso al recurso. Es un hecho bien documentado que inclusive donde existe “suficiente” agua, grandes cantidades de seres humanos no logran tener acceso al mínimo necesario para una sobreviviencia digna.(58) Tomando las conclusiones de Amartya Sen sobre el problema análogo del hambre, “la escasez significa que las personas no tienen suficiente [...], no significa que no hay suficiente. Mientras que esto último puede ser causa de lo anterior, lo anterior puede ser el resultado de muchas causas”.(59) En la perspectiva de Sen, la clave para comprender por qué la gente perece de hambre no debe buscarse en la disponibilidad de alimentos per capita, ya que las hambrunas pueden ocurrir inclusive cuando no existe ninguna baja en el promedio de la producción promedio de alimentos.(60) Más bien, él argumenta que independientemente de sus causas particulares (por ejemplo, sequías, inundaciones, presión inflacionaria, caída del empleo durante épocas de recesión económica, etc.), la ocurrencia de hambrunas refleja la incapacidad de una parte substancial de la población para defender su capacidad adquisitiva, una situación que también puede ser el resultado de muy diversas causas.(61) En pocas palabras, el problema principal no es tanto la disponibilidad de alimentos sino más bien la capacidad que los individuos y las familias tienen para acceder a los mismos, una situación que Sen denominó el “problema de adquirir” (“the acquirement problem”).

El argumento de Sen sobre la independencia entre la producción de alimentos per capita y las hambrunas ilumina el problema análogo de la relación entre la producción de agua per capita (es decir, agua extraída, tratada y distribuida para consumo humano) y la expansión de morbi-mortalidad relacionadas con la falta de agua en calidad y cantidad mínimamente adecuadas. Avanzando más allá de este debate, la cuestión es que un volumen adecuado de producción de agua per capita en un determinado país o región no garantiza que los individuos y las familias tendrán un acceso equitativo ¯o siquiera mínimo¯ a los servicios de agua y saneamiento.(62) La distinción entre derechos y garantías (entitlements) hecha por Sen es ciertamente crucial para entender más claramente cómo se produce el control y la distribución sociales de los recursos. En la práctica, el agua se ha convertido en uno de los bienes de consumo esenciales que los individuos y las familias deben garantizarse para sobrevivir. Desafortunadamente, el reconocimiento formal del derecho al agua no garantiza un acceso regular a dicho recurso. Derechos formales pueden ser otorgados a las personas, por ejemplo, el derecho al trabajo, a la vivienda, a la salud o, como algunos expertos han comenzado a sugerir, al agua.(63) Estos derechos pueden ser incluso incorporados en la carta de derechos ciudadanos de un país, pero dicho otorgamiento no garantiza a las personas el disfrute permanente de un trabajo adecuado, de una vivienda digna, o de servicios de agua y saneamiento para toda su vida. La transición de los derechos a las garantías se encuentra determinada por un gran número de factores: por ejemplo, las personas pueden ser afectadas por la pérdida temporal o permanente de sus medios básicos de sobrevivencia y, consecuentemente, verse imposibilitadas de ejercer sus derechos en la práctica. Como lo expresara sarcásticamente uno de los protagonistas de las luchas urbanas por el agua que nos ha tocado en suerte estudiar, “en algunos barrios la estación seca ha durado ya más de quince años”.(64) Claramente, la escasez de agua crónica a la que millones de personas se ven sometidas por largos períodos no es el producto “natural” del ciclo hidrológico, sino que es más bien el resultado del carácter social que asumen los procesos físico-naturales. En este sentido, a pesar del enorme avance tecnológico alcanzado en el campo de la gestión del agua, la producción y reproducción de desigualdades sociales arraigadas continúa siendo un factor determinante de la incertidumbre que enfrenta la especie humana en relación al agua. Dicha incertidumbre, en nuestra perspectiva, halla su expresión más transparente en los procesos de confrontación y lucha social y política entorno a la distribución y acceso a dicho recurso.

Conclusión

La implementación de sistemas de gestión del agua que sean sostenibles tanto en términos ecológicos como sociales y que resulten también económicamente viables y políticamente legítimos sigue constituyendo uno de los desafíos cruciales para la comunidad internacional. Como hemos señalado anteriormente, aunque no puede desconocerse la realidad de las limitaciones hidrogeológicas y técnicas que caracterizan a amplias regiones del globo, en gran medida las razones que explican la incertidumbre cotidiana en relación al agua que afecta a millones de personas en el planeta son de carácter socio-económico y político. En este sentido, podemos hablar de una incertidumbre “socialmente fabricada” que afecta a un amplio sector de los seres humanos, quienes a pesar de contar con el derecho formal universal a las condiciones básicas de vida -incluyendo el acceso al agua- en la práctica se ven impedidos de hacer un ejercicio efectivo del mismo. A pesar de las grandes declaraciones de intención y de los importantes esfuerzos realizados desde la década de 1970, lo cierto es que el número absoluto de personas que carecen de un acceso básico a los servicios de agua y saneamiento sigue en aumento. Al mismo tiempo, las políticas de reforma estructural del sector del agua implementadas durante el mismo período en muchos países han tendido a promover la transformación del estatus de dichos servicios de bien público a mercancía y la transferencia de la responsabilidad por la gestión del recurso a grandes monopolios privados de escala internacional. En el proceso, el control democrático de la gestión del recurso ha sido debilitado considerablemente, especialmente en los países menos desarrollados en los cuáles tanto la capacidad regulatoria del estado como los mecanismos disponibles a los ciudadanos para defender sus derechos son muy frágiles o directamente inexistentes. En este sentido, a pesar de la gran acumulación de conocimiento científico y del desarrollo de tecnologías crecientemente sofisticadas para el control y manipulación eficientes de los recursos hídricos, nuestra capacidad y voluntad para implementar sistemas de gestión del agua que nos permitan cumplir simultáneamente con las metas de sustentabilidad ecológica, viabilidad económica, legitimidad democrática y equidad social asumidas formalmente por la comunidad internacional siguen siendo cuestionables.

Este trabajo intenta contribuir en la compleja tarea de transformar la situación actual con el objeto de lograr los objetivos propuestos por la comunidad internacional a comienzos de la década de 1980: asegurar el acceso a cantidades mínimas de agua apta para uso humano a cada persona en el planeta. En nuestra perspectiva, una de las grandes tareas pendientes es la de superar los obstáculos epistemológicos que continúan impidiendo el tratamiento holístico del problema, en especial, la adopción de estrategias concretas que otorguen centralidad a las dimensiones socio-económica y política de la gestión del agua.


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Notas:

(1) World Bank (1998). pág. 1; Savedoff et. al. (1999); IDB, (1998) pág. 120.

(2) La Conferencia del Agua de la Naciones Unidas realizada en la ciudad de Mar del Plata, Argentina (1977), la cual dio lugar a la Década Internacional de Agua Potable y Saneamiento (1980-1990), declaró que toda persona tiene “el derecho a tener acceso a agua potable en cantidad y calidad suficientes para satisfacer sus necesidades básicas”. La Década se clausuró oficialmente con la Consulta Global realizada en Nueva Delhi en 1990, en la cual se aprobó la Declaración de Nueva Delhi reclamando “un poco [de agua] para todos más bien que más [agua] para unos pocos”.

(3) La Conferencia sobre el Agua y el Medio Ambiente realizada en Dublín en enero de 1992 como preparación de la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas (UNCED) (The Earth Summit) celebrado en Rio de Janeiro (1992), produjo el documento conocido como los “Principios de Dublín”, y una Agenda para la Acción que pasaron a constituirse en modelo de las políticas de gestión y conservación de los recursos hídricos. Posteriormente, UNCED aprobó el programa Agenda 21, en el cual se incorporó a los Principios de Dublín como parte del Capítulo 18, “Protección de la Calidad y Abastecimiento de los Recursos Hídricos”.

(4) IDB (1998), pgs. 120-1.

(5) IDB (1998b), pág. 1.

(6) Beck (1992; 1995).

(7) OECD (1996); OECD-WPB (1999).

(8) OECD (1996); MSSRF (1999); WCW (1999).

(9) Citado en CBI (2000).

(10) WCW (1999).

(11) Martins (1996).

(12) Samson and Charrier (1997).

(13) Hans van Ginkel, Subsecretario General de las Naciones Unidas durante el Simposio del Agua de Estocolmo, 13 de agosto de 2001 (Financial Times, 14 de agosto de 2001, pág. 6.).

(14) Gleick (1993).

(15) Ohlsson (1992); Samson and Charrier (1997).

(16) Homer-Dixon (1991).

(17) Gorbachev (2000).

(18) Artículo 25, Declaración Universal de los Derechos Humanos.

(19) Worster (1985); véase también Hundley (1992).

(20) Webb et. al. (1998).

(21) Sen (1981); Mearns (1995); Gasper (1993); Gore (1993).

(22) Goudsblom (1992).

(23) Elias (1994).

(24) Para una reseña reciente de las discontinuidades históricas en el tratamiento de temas ecológicos en las ciencias sociales, véase Foster (1999).

(25) Knorr Cetina (1999).

(26) Id.

(27) Tomamos prestado este concepto de Jean Piaget. Véase, por ejemplo, Piaget (1971), pgs. 138-140.

(28) La mayoría de los ejemplos en este artículo provienen de mi investigación sobre el Area Metropolitana de la Ciudad de México (Castro, 2002).

(29) En este trabajo no nos referimos al proceso de implementación, donde los roles del experto y del funcionario se desdibujan (Grindle, 1977). Nuestro interés aquí se centra en las interacciones entre distintas estructuras cognitivas que se encuentran organizadas en torno a “dominios artificialmente circunscriptos” y a las posibilidades de establecer “coordinaciones interdisciplinarias” entre las mismas (Piaget, 1971: 137).

(30) Esta caracterización no desconoce que al interior de este sujeto complejo que denominamos aquí “experto técnico” existen grandes diferencias y contradicciones, especialmente entre los ingenieros hidráulicos y los técnicos económico-financieros y legales que crecientemente controlan el sector del agua. Para un studio de caso, véase por ejemplo, Taylor (1999).

(31) Me interesa en particular enfatizar el carácter político del funcionario, en contraste con el enfoque más tecnocrático personificado en el experto.

(32) SARH (1981), pág. 14.

(33) Para una aplicación del concepto económico de “externalidad” a la gestión de los recursos hídricos, véase pro ejemplo Roth (1988), pgs. 238-9.

(34) El concepto de “observable” incorpora una posición epistemológica: el objeto de conocimiento no es presupuesto como dado sino que se entiende como el resultado de la acción de conocer llevada a cabo por un determinado sujeto. Tanto la acción como su resultado, el observable, son determinados por estructuras cognitivas preexistentes. Véase Piaget (1978), pgs. 43-6; (1977), pgs. 342-6.

(35) Ingeniero Fernando González Villarreal en un discurso durante la campana presidencial del Partido Revolucionario Institucional (PRI) en 1982 (PRI-IEPES 1982b, pág. 21). A fines de la década de 1980 González Villarreal dirigió la Comisión Nacional del Agua (CNA).

(36) El diagnóstico oficial incluye: “la deficiente conservación y mantenimiento de las redes e instalaciones electromecánicas; baja eficiencia en el uso del agua por pérdidas en las redes y desperdicio de los usuarios; falta de capacidad financiera por parte de los municipios; ingresos insuficientes de los organismos que operan los sistemas, debidos a la dificultad de actualizar las tarifas, así como problemas sociales y políticos originados por las transferencias de agua entre regiones o entidades y por cambios en el uso del recurso.” SARH (1981), pág. 49.

(37) Rowland et. al. (1996), pág. 191.

(38) Esta relación entre luchas por el agua y derechos de ciudadanía es analizada en mayor detalle en Castro (2002).

(39) Hirst (1994); Held (1995); Amin (1997).

(40) Esman (1991).

(41) Para una consideración de perspectivas alternativas sobre “gobernabilidad” en relación a la gestión del medio ambiente, véase por ejemplo Lafferty et. al. (1996), Hanf et. al. (1998), Pierre (2000).

(42) UNDP (1997); Picciotto (1997). Véase también el concepto de “gobernabilidad de intereses” propuesto por Streeck y Schmitter en relación a lo que estos autores consideran un cuarto modelo de orden social, el modelo asociativo, el cual funciona conjuntamente con los órdenes tradicionales del estado (jerarquía), la comunidad (dinámicas participativas) y el mercado (la libre competencia) (Streeck y Schmitter, 1985). También véase el concepto de “arreglos institucionales policéntricos” aplicado por Elinor Ostrom y otros autores a la gestión de los recursos naturales (Ostrom, 1993).

(43) European Commission (2001).

(44) Beck (1992; 1992b; 1998).

(45) Frankenfeld (1992); Steenbergen (1994); Newby (1996); Mehta (1998).

(46) Marshall elaboró lo que se ha convertido en el modelo clásico para el estudio sociológico de la ciudadanía y sugirió que existen tres tipos principales de derechos: civiles, políticos y sociales (Marshall, 1992).

(47) Castells (1996), pgs. 24-25.

(48) Ostrom (1990).

(49) Me refiero a las corrientes más establecidas en el campo de la ciencia política y, especialmente, a aquéllas que más han influido sobre los procesos socio-políticos y económicos reales durante las últimas dos décadas.

(50) Propuesta sintetizada en el famoso artículo de Hardin (1968).

(51) Martins (1998a), pgs. 104, 105.

(52) Martin (1996).

(53) Schmidt (1993).

(54) See, for instance, PSIRU (2002).

(55) Savedoff et. al. (1999), Ch. 6; Hardoy et. al. (1999); Bond (1997); PSIRU (2002).

(56) Yorkshire Water, por ejemplo, presentó un plan de mutualización que inplicaba la transferencia de la responsabilidad (y del riesgo) por la gestión de la red de distribución a una entidad sin fines de lucro, pero manteniendo el control privado sobre el manejo general de la empresa. La propuesta fue rechazada por el regulador económico OFWAT. En Gales, la compañía de agua (Welsh Water) presentó un proyecto similar que sí fue aceptado por OFWAT y se ha convertido en la primera empresa privatizada del Reino Unido que decide revertir el proceso y convertirse en un organismo público-comunitario. Este proceso ha sido posible, en gran medida, debido a los cambios recientes en la política del gobierno central hacia Gales, que ha permitido la “devolución” de poderes y la creación de una Asamblea Nacional Galesa. OFWAT (2001; 2000a-d); Vass (2001).

(57) Castro et. al. (2002).

(58) Las tensiones y los conflictos por el agua ocurren también en áreas donde los recursos hídricos son abundantes. Por ejemplo, Guayaquil, la mayor ciudad de Ecuador, cuenta con el río Guayas que atraviesa su casco urbano y sin embargo el 35 por ciento de la población no tiene acceso al sistema de agua potable, que por otra parte está sujeto a interrupciones crónicas. Una estructura de desigualdad social arraigada, políticas clientelísticas y la colusión entre las autoridades y los empresarios privados que venden agua en la ciudad son los principales factores que permiten explicar las deficiencias del servicio, las cuales son a su vez la causa de recurrentes tensiones y conflictos sociales y políticos (Swyngedouw, 1995; Swyngedouw et. al., 2001). Esta descripción podría también generalizarse a muchas otras ciudades de países menos desarrollados.

(59) Sen (1981), pág. 1.

(60) Sen (1990), pág. 37.

(61) Id. pág. 36.

(62) Por ejemplo, el volumen de agua distribuida en el Area Metropolitana de la Ciudad de México alcanza un promedio de 300 litros por persona por día (pppd), bastante más que el estándar mínimo aceptado internacionalmente de 100 litros pppd. Sin embargo, mientras que en algunos barrios el consumo de agua pppd supera los 1000 litros en promedio, en amplias áreas de la metrópolis millones de personas deben conformarse con un promedio de 5-10 litros pppd durante largos períodos, a lo cual debe agregarse que el agua que reciben es frecuentemente inadecuada para el consumo humano (Castro, 2002). 100 litros pppd es el volumen considerado mínimamente adecuado para satisfacer necesidades básicas tales como beber, lavarse y cocinar (Clarke, 1991: 19).

(63) Gleick (1999); Petrella (2001).

(64) Metrópoli, México D. F., 30 de mayo de 1989, pág. 2.