Número 3 / Mayo - Agosto 2002
Artículos


Estructura organizacional para la Innovación Tecnológica. El caso de América Latina *

Tatiana Láscaris Comneno
Universidad Nacional de Costa Rica, Costa Rica.


Resumen

La generación y utilización eficaz del conocimiento constituye un factor de desarrollo económico de importancia creciente. Sin embargo, la sola existencia del conocimiento no garantiza la innovación. La capacidad de una sociedad para incorporar la ciencia y la tecnología como factores dinámicos para su progreso depende de condiciones políticas, económicas y sociales que la ciencia misma no puede crear. La competitividad que se sustenta en la capacidad de generar y difundir el progreso técnico -competitividad estructural- se caracteriza como un fenómeno cuya emergencia depende sistemáticamente de fenómenos de menor nivel que se generan como resultado del funcionamiento de los sistemas educativo, productivo, y de ciencia y tecnología, de las interrelaciones entre ellos, y de su interacción con el resto del sistema social. En este trabajo se profundiza en la caracterización de las condiciones estructurales que deben darse para la emergencia de la competitividad. Cuatro niveles de análisis de la estructura de la economía social -los niveles micro, meso, meta y macro- son considerados. La articulación orgánica y de orden estructural que debe darse entre los sistemas productivo, educativo, y de investigación y desarrollo se conceptualiza y “diseña” en el nivel meso, y se operacionaliza en el nivel micro. Las acciones conjuntas en los niveles meso y micro son posibles gracias a condiciones adecuadas en los niveles macro y meta. Para cada uno de los niveles considerados se sugieren políticas y estrategias cuya operacionalización es necesaria para garantizar las relaciones de orden estructural que deben darse al interior de cada nivel, y entre niveles, en un esfuerzo por contribuir a la clarificación de la estructura organizacional requerida para viabilizar la innovación tecnológica. Se propone una definición de economías desarrolladas, subdesarrolladas y en vías de desarrollo, como parte del marco de análisis de situaciones particulares a la luz del modelo propuesto. Se presenta una primera valoración general sobre la situación de la innovación tecnológica en América Latina.

Palabras clave: competitividad estructural, innovación tecnológica, innovación tecnológica en América Latina

1. Introducción

Las economías más avanzadas basan su barrera de competitividad cada vez en mayor grado en la generación y utilización eficaz del conocimiento. La investigación científica y tecnológica, en su calidad de actividad generadora de conocimiento, es un componente esencial de la competitividad económica. Sin embargo, la aplicación social de este conocimiento depende de diversos aspectos y condiciones que ni la ciencia ni la tecnología por sí mismas pueden crear.

La generación en un país de fuentes perdurables de ventaja comparativa en relación con otros países debe sustentarse en una estrategia de desarrollo basada en conocimiento científico moderno, que visualice la participación en la dinamización de la frontera de la innovación como un elemento fundamental de dicha estrategia. Por lo tanto, debe fundamentarse sobre un conjunto de políticas que favorezcan el desarrollo de capacidades científico-tecnológicas endógenas, así como la inserción y asimilación de éstas de manera efectiva en la economía como elemento clave de fortalecimiento del sector productivo. Condiciones estructurales determinadas son necesarias para hacer esto posible.

2. Innovación Tecnológica y Competitividad

La innovación tecnológica integra la aplicación del conocimiento a la economía. La construcción de capacidad permanente de innovación tecnológica es una condición de viabilidad para la sostenibilidad de la competitividad de un país. La capacidad tecnológica de un país es un elemento estratégico de su plataforma de competitividad. Una empresa, un país o un sector industrial tiene capacidad tecnológica (Ávalos, 1994, p.441) cuando puede disponer y hacer uso adecuado de las tecnologías que requiere para desempeñarse de manera competitiva en el mercado; es decir, si está en condiciones de generar (inventar e innovar) y/o adoptar las innovaciones tecnológicas que le permiten realizar cada vez mejor sus actividades de producción.

Se trata entonces de generar competividad auténtica o estructural (CEPAL, 1995, p.24), o competitividad sistémica (Esser, 1999), es decir, competitividad internacional basada en elevación de la productividad y de las remuneraciones con sustento en modernización científica y progreso tecnológico. Esto, como alternativa a una estrategia de mayor inserción internacional sustentada en una producción para la exportación basada en mano de obra barata, devaluaciones sucesivas de la moneda, y/o sobreexplotación de recursos naturales, referida como competitividad espúrea (CEPAL, 1992, pp.31-32). Los países y los gobiernos juegan un papel importante en las orientaciones que promuevan uno u otro de estos dos tipos de competitividad (Garnier, 1998, pp.134-135).

3. Desarrollo, Subdesarrollo y Estructura de la Economía

El abordaje del papel de la ciencia y la tecnología en el desarrollo económico, y de la dinámica de la economía del conocimiento, debe efectuarse desde una perspectiva de unificación y coherencia en relación con la problemática global del desarrollo. No deben dejarse de lado los elementos comunes a los objetivos de largo plazo que mueven a los países, aunque las estrategias para alcanzarlos dependan de sus problemáticas particulares. El análisis de qué es lo que hace que en los países desarrollados los efectos del progreso técnico se transmitan casi automáticamente al resto de la economía, en tanto que esto no ocurre en el subdesarrollo, es de una importancia fundamental, y debe efectuarse en el marco de una teoría del subdesarrollo que sea al mismo tiempo económico-social y científico-tecnológica.

La estructura y organización de una economía está en relación directa con la capacidad de un país de aplicar en gran escala la ciencia a la producción. El modelo de actividad en ciencia y tecnología en los países desarrollados supone una articulación orgánica entre las actividades de investigación y desarrollo, y las de innovación (Licha, 1994, p.380).

Existen grandes diferencias estructurales y organizacionales entre las economías más y menos desarrolladas. La presión o demanda sobre la ciencia en los países desarrollados, lo mismo que la capacidad para usarla en la producción, están asociados con factores estructurales de la economía. La organización económica existente en los países subdesarrollados no crea presión sobre la ciencia y la tecnología y deja poco espacio para su aplicación. Los problemas estructurales y organizacionales de la economía tienen una influencia decisiva sobre la capacidad de uso de la ciencia y la tecnología, y están en la base de un desarrollo de la investigación científica débil en relación con la producción, e incluso de la limitada incorporación de tecnologías del exterior (Herrera, 1971, pp.105-106).

Comúnmente se admite a los siguientes tres elementos como integrando una caracterización del desarrollo: La capacidad de satisfacer las necesidades de las mayorías, la capacidad de producir los medios para satisfacer esas necesidades y la capacidad de crear los medios de producción para producir (Mari, 1989, pp.223-226). En este marco, el subdesarrollo está entonces caracterizado por la ausencia de alguno o varios de estos tres elementos. Lo característico del subdesarrollo son los desbalances estructurales que se derivan de esta situación. Bajo este enfoque, una economía subdesarrollada se caracteriza por una estructura desequilibrada debido a la carencia de alguno de los tres elementos citados.

4. Niveles de la Economía Social

Los aspectos de estructura relativos a la competitividad y a la organización de la producción han sido desarrollados por algunos autores sobre la base de tres y cuatro niveles (Katz, 1998, pp.255-284) y (Esser, 1999, pp.62-84), respectivamente. Además de los niveles microeconómico y macroeconómico usualmente considerados para el estudio de la economía, ambos autores consideran un nivel intermedio entre ambos, el mesonivel, que incluye las estructuras de articulación de sectores específicos de actividad, actores sociales y Estado. Esser agrega un cuarto nivel: el metanivel, que se refiere a factores como capacidad para la integración y estrategia social. Estos aspectos están de alguna manera considerados por Katz en el macronivel, al incluir en éste las normas y hábitos de conducta de la sociedad.

Se propone una generalización de dichos niveles (Láscaris-Comneno, 2000, pp.130-132), de modo que el análisis de tipo sistémico y relacional de la innovación se efectúe en el marco de cuatro niveles estructurales de la economía social:

Hay interconexión al interior de, y entre, los cuatro niveles. Todos inciden mutuamente entre sí, y en muchos casos de manera determinante. En particular, el comportamiento e interrelaciones que se dan tanto al interior de cada uno de ellos, así como entre niveles, inciden fuertemente en el comportamiento tecnológico e innovativo.

5. Carácter sistémico de la creación, adaptación y asimilación de conocimiento

El núcleo de la estrategia de desarrollo económico de un país consiste en la fusión de la corriente que genera conocimiento científico moderno con la evolución –usualmente continua, a veces con una discontinuidad importante- de la base tecnológica de la producción (OCDE, 1992). Esta integración es discriminativa, altamente selectiva, y a menudo acumulativa sobre la base tecnológica tradicional (Nelson y Winter, 1977), (Dosi, 1983), (Dosi, 1988), (Cassiolato, 1994).

Factores estructuralmente relacionados con los fines y elementos organizativos de los sistemas educativo, económico, político, del gobierno y de la organización institucional -además, por supuesto, del sistema científico y tecnológico- inciden directamente en la posibilidad de hacer efectivo el vínculo entre el conocimiento científico-tecnológico y la base productiva de una economía (Láscaris-Comneno, 2000, pp.112-133). El foco de la política se centra en la interrelación entre las instituciones y en los procesos interactivos que deben darse para dar lugar a la creación, difusión y aplicación del conocimiento (OCDE, 1996, p.134). La difusión de cualquier tipo de innovación implica interacción entre fuerzas tecnológicas, organizativas, económicas, sociales y políticas que condicionan y proporcionan el entorno necesario para que pueda prosperar la innovación (Cassiolato, 1994, p.280).

El capital social en la sociedad civil se ubica en las relaciones formales fuera del aparato político formal y del sector empresarial. Se asume ser proporcional a la densidad de las relaciones entre ciudadanos. Hay diferentes niveles de capital social y su presencia debe estar balanceada: alcanzar demasiado uno de ellos y demasiado poco del otro puede mermar la capacidad de desarrollo del sistema (Woolcock, 1998; en Lundvall, 1999, pp.4-6).

Un conjunto básico de relaciones estructurales estratégicas entre diversos componentes y sectores del sistema social reviste el carácter de condición de viabilidad para la efectividad de la innovación. La interacción eficiente entre éstos es condición necesaria para fundamentar un desarrollo económico sostenible, ya que ninguno de los sectores por sí solo puede sustentar una base productiva fundamentada en progreso tecnológico. La no eficacia de alguna de estas relaciones, o el incumplimiento de los fines de alguno de los sectores o sistemas involucrados, afecta a los otros con los cuales está vinculado, y con ello, al desarrollo económico como proceso integral (Láscaris-Comneno, 2000, p.136-137).

La identificación y caracterización de los vínculos estructurales requeridos, así como de los factores y condiciones que inciden negativamente en su existencia o efectividad, permitirá visualizar a partir de ellos políticas y estrategias que apunten a la superación de las fallas o problemas que en la práctica atentan contra la articulación estructural deseada.

6. Sistema de generación y asimilación de conocimiento

Se parte de la consideración de que la competitividad sistémica surge del funcionamiento eficaz del Sistema de Generación y Asimilación del Conocimiento -subsistema del Sistema Social- definido (Láscaris-Comneno, 2000, p.132-133) a partir de los siguientes componentes:

El sistema está integrado por subsistemas de los sistemas educativo, productivo, y de investigación y desarrollo. Estos subsistemas presentan una interacción e interdependencia tal que del funcionamiento eficaz de cada uno de ellos depende la posibilidad de funcionamiento eficaz de los demás, y consecuentemente, del Sistema de Generación y Asimilación del Conocimiento en su conjunto, el cual es un sistema científico-educativo-productivo.

El funcionamiento del sistema genera fenómenos, acciones, actividades y productos que integran el proceso de generación del conocimiento y de su asimilación por parte del sector productivo. La “generación de conocimiento” y la “asimilación de conocimiento” son funciones sustantivas del sistema:

7. Una caracterización de las condiciones de emergencia de la competitividad estructural

El análisis de las incidencias e interrelaciones que deben tener lugar entre diversos sistemas para dar origen a la competitividad estructural -a saber, la competitividad que se sustenta en la capacidad de generar y difundir el progreso técnico, y de incorporarlo al sistema productivo- permite aproximar una caracterización de las condiciones de emergencia de la competitividad estructural o sistémica en los siguientes términos:

“La competitividad estructural es una propiedad emergente que depende sistemáticamente de fenómenos de menor nivel que se generan como resultado del funcionamiento de los sistemas educativo, de ciencia y tecnología, y productivo, de las interrelaciones entre ellos, y de su interacción con el resto del sistema social.” (Láscaris-Comneno, 2000, p.255):

La competitividad estructural es un fenómeno complejo que resulta de la dinámica de estos sistemas y sectores entre sí y con el entorno. El cumplimiento de los requerimientos en cada uno de los niveles, y la adecuada interrelación entre ellos la incrementa. Su emergencia depende del patrón de flujos e interacciones entre las funciones de los sistemas, así como de las propiedades intrínsecas de los componentes de éstos y de los del entorno.

La generación y asimilación del conocimiento requiere de una interacción dinámica entre sistemas y entre niveles. El funcionamiento eficaz de cada uno de los sistemas -productivo, de investigación y desarrollo, y educativo- en los cuatro niveles micro, macro, meso y meta es necesario para el desempeño óptimo del Sistema de Generación y Asimilación del Conocimiento, pero no suficiente. Aún cuando se garantizara el funcionamiento óptimo de cada uno, la competitividad estructural no emergería en ausencia de determinados principios interactivos entre ellos.

El factor más importante para hacer efectiva la interconexión en y entre niveles es el deseo de dialogar entre actores. Esto conduce a la combinación de energías, a una movilización conjunta del potencial creativo de la sociedad y, en presencia de un adecuado –y también necesario- liderazgo, a la ejecución conjunta de estrategias de logro de objetivos comunes.

La responsabilidad de conducir el proceso de desarrollo de competitividad es del gobierno. Esto incluye el velar por el establecimiento de las condiciones y los mecanismos adecuados que favorezcan la interacción y articulación requeridos.

8. Estructura organizacional para la Innovación Tecnológica

El Sistema de Generación y Asimilación de Conocimiento propiamente dicho -cuyo funcionamiento eficaz favorece la innovación tecnológica- se inscribe en los niveles meso y micro de la economía social en función de las siguientes consideraciones:

  1. Adquiere identidad como tal en el nivel meso, nivel en el cual se conceptualiza y “diseña” la articulación orgánica y de orden estructural que entre los sectores educación, I&D y productivo debe darse.
  2. Se operacionaliza en el nivel micro de cada uno de estos tres sectores -nivel que es a su vez parte integrante del Sistema- así como en interrelaciones entre los tres sectores en este nivel. El funcionamiento del nivel micro de cada sector depende tanto de la fortaleza y organización del respectivo sector como de sus interrelaciones estructurales con el resto del sistema.
  3. Su funcionamiento eficaz deriva de acciones conjuntas en los niveles meso y micro; las cuales son posibles gracias a condiciones adecuadas en los niveles macro y meta.

En síntesis, los vínculos de orden estructural que garanticen las condiciones mínimas necesarias para que cada uno de los sectores contribuya en lo que le corresponde al logro del objetivo común de consolidar un sector productivo sustentado en progreso tecnológico se presentan en el contexto de los cuatros niveles: en, y entre, los niveles micro y meso, aquellas interrelaciones al interior del sistema; en el entorno del sistema, es decir, en los niveles macro y meta; y entre el sistema y el entorno, involucrándose aquí los cuatros niveles. Lo tecnológico es una dimensión presente en toda la estructura que es, a la vez, económica, social y tecnológica.

El fenómeno autocatalítico de emergencia de la competitividad –que se hace efectivo en los niveles meso y micro de la economía social, determinado por condiciones en los niveles macro y meta- surge como resultado de factores integrados en las siguientes dos dimensiones:

9. Condiciones y políticas generales para la competitividad estructural, por niveles

Hacer operativas de manera efectiva las dos dimensiones señaladas requiere de la formulación y ejecución de políticas y estrategias específicas que de manera general se señalan.

9.1. Nivel Meso: La construcción y consolidación de una estructura eficiente de instituciones y de una capacidad de interacción cercana entre los actores públicos y privados pasa por la formulación y ejecución de políticas de desarrollo por sector -en respuesta a orientaciones precisas de una estrategia nacional de desarrollo económico y social- complementadas con políticas de articulación entre la actividad de los sectores y de apoyo operativo a su acción.

9.1.1. Una sola política de desarrollo económico integradora

Los sectores de educación y de ciencia y tecnología constituyen ejes fundamentales en el proceso de construcción de la competitividad productiva. De ahí que la Política de Ciencia y Tecnología, la Política de Educación y la Política Industrial deben ser parte integral de las Políticas Nacionales de Desarrollo, y encontrar en ellas su marco de articulación alrededor de objetivos comunes. La prioridad de cada uno de los tres sectores debe ser manifiesta y categórica.

9.1.2. Políticas de desarrollo por sector

Debe haber políticas de fortalecimiento de cada uno de los tres sectores, que integren las condiciones de consolidación y sostenibilidad de su desarrollo intrínseco, en función de su naturaleza específica, lo cual necesariamente implica una planificación de largo plazo. La articulación de las políticas sectoriales en el marco de los objetivos del desarrollo económico posibilita el desarrollo de competencias específicas, que se hacen efectivas en el nivel micro.

Una cultura de cumplimiento eficiente de responsabilidades y de rendición de cuentas complementa lo anterior. Una estrategia de seguimiento y evaluación de resultados para introducir correcciones y garantizar eficacia en los procesos debe implementarse cuidadosamente.

9.1.3. Estrategias de articulación intersectorial

La existencia misma del Sistema de Generación y Asimilación del Conocimiento depende de los mecanismos y estrategias que se conciban para hacer real la articulación necesaria entre los sectores. Estos mecanismos responden a políticas definidas en el nivel meso, y son implementados mediante la labor conjunta de entes del nivel micro al interior de los sectores o entre sectores, y en permanente interacción con el nivel meso.

Entre otras, las siguientes son estrategias posibles de articulación:

9.1.4. Estrategias de soporte operativo al nivel micro

Además de las iniciativas que favorezcan la articulación, en el nivel meso deben visualizarse las estrategias que proporcionen apoyo logístico a la operación de las instituciones en el nivel micro de los sectores. Esto contempla, entre otras:

9.1.5. Esquemas organizacionales

Al integrar los esquemas organizativos y de control de cada uno de los sectores productivo, educativo, y de ciencia y tecnología, la estructuración del Sistema de Generación y Asimilación del Conocimiento debe buscar un balance entre los ámbitos y niveles de toma de decisión de cada uno de los subsistemas involucrados, incluyendo los requerimientos de los objetivos que se persiguen para consolidar el desarrollo económico. Esto se traduce en lograr construir una situación de compromiso en torno al papel esperado de parte de cada sector para el logro de los objetivos comunes.

Esta realidad exige, más que grandes organizaciones de tipo formal, del liderazgo y de la capacidad de balancear los intereses específicos de cada sector con los intereses comunes. La estructuración de esta dimensión descansa fundamentalmente en la habilidad de un gran número de actores para organizar y desarrollar estrategias y capacidad de interacción entre los actores involucrados, públicos y privados.

El trabajo en redes constituye la estrategia operativa fundamental para articular y compatibilizar los diversos patrones que se contraponen en el nivel, y también para hacer operativa la interacción de este nivel meso con los demás niveles. Para ello, la capacidad de coordinación a nivel horizontal, en combinación con las estructuras jerárquicas de cada sector, es vital.

La efectividad de las estrategias sobre las cuales descansa el funcionamiento al interior del nivel meso, así como la interacción éste con los demás niveles, descansa en la capacidad de organización y de integración social. En consecuencia, la viabilidad operativa del Sistema de Generación y Articulación del Conocimiento está determinada por las calidades del capital social, en el meta nivel.

9.2. Nivel Micro

Los agentes individuales por sector específico requieren apoyos diferenciados en las estrategias de fortalecimiento de su base tecnológica, en el marco de las definiciones del desarrollo económico. Esta estrategia debe incorporar claramente mecanismos de presión por alcanzar niveles crecientes de competitividad.

Los tres sistemas que se han articulado funcionalmente en el nivel meso presentan en el nivel micro fuertes interrelaciones horizontales entre sí, tanto intra sectores (por ejemplo, entre universidades, o entre empresas) como intersectoriales (por ejemplo, universidad/empresa).

El cumplimiento de las estrategias y políticas definidas en el nivel meso -que incluyen, como se ha indicado, estrategias de desarrollo por sector, de articulación entre la actividad de los sectores, y de apoyo operativo a su acción- permite hacer efectivos en el nivel micro:

9.3. Nivel Macro

El funcionamiento eficaz del nivel macro está fuertemente determinado por el desempeño nacional en el nivel meta. A su vez, la acción acertada en este nivel constituye un factor fundamental para el éxito de las acciones específicas en los niveles meso y micro.

En el nivel macro se deben definir claramente los criterios de competitividad a aplicar, así como las estrategias que conduzcan a la aplicación de dichos criterios. Esto incluye, entre otros mecanismos, la liberalización selectiva de importaciones, así como la intervención estatal diferenciada de protección a sectores específicos -en el marco de definiciones explícitas de una estrategia de desarrollo económico- descartando en todo momento el proteccionismo que aisla a la industria de la verdadera competencia internacional, y exigiendo crecientes y reales niveles de competitividad internacional.

Este nivel abarca el ámbito de los marcos regulatorios, la planificación, y de las políticas y estrategias que, sobre criterios muy claros de competitividad, apunten a la construcción de la plataforma de gestión y sostenibilidad de la competitividad con base en el conocimiento.

El gobierno en este nivel debe diseñar las políticas cuya ejecución se traduzca en condiciones que requieren los sectores para desempeñar su papel en la construcción de la competitividad.

9.4. Nivel Meta

Dada la importancia del capital social y de factores como capacidad de integración y estrategia social, el trabajo en equipo y la articulación de esfuerzos alrededor de objetivos de bien común constituyen un factor indispensable para la innovación, ya que favorecer el trabajo y la organizaciones en red.

En el nivel meta se forma la estructura social que complementa la formación de la estructura económica. En particular, se favorece tanto el trabajo en red y la coordinación horizontal como la integración social que posibilita al Estado hacer uso de su potencial y cumplir su función conductora del proceso nacional de desarrollo de la competitividad.

La educación es parte del capital social siendo a su vez en la estrategia más fuerte de construcción de esa capacidad social. Para ello se debe imprimir un fuerte énfasis en la formación de calidades y aptitudes que apunten a la cohesión e integración social en todos los niveles de los programas educativos. Las normas y hábitos de conducta de la sociedad, así como sus valores culturales, integran también el acervo de capital social.

En la figura siguiente se sintetizan los principales factores y relaciones determinantes de la competitividad estructural, así como una referencia a las políticas cuya ejecución los harían viables.

10. Economías desarrolladas, subdesarrolladas, y en vías de desarrollo

El modelo desarrollado en el presente trabajo parte del supuesto de que para que tenga lugar la emergencia de la innovación tecnológica en una economía, deben tener lugar de manera efectiva los diversos componentes que integran el modelo, a saber, tanto sistemas de I&D, productivo, y educativo consolidados, como una adecuada dinámica de interrelaciones al interior de cada sistema y entre los sistemas.

Aunque ninguno de estos componentes es suficiente por sí mismo, cada uno de ellos es necesario para viabilizar un desarrollo económico sustentado en una capacidad sostenida de innovación tecnológica. Consecuentemente, la carencia en un país de al menos uno de estos componentes hará que -en el actual contexto de la economía mundial- no se le pueda catalogar como “país desarrollado económicamente”. Por otra parte, la ausencia de estrategias específicas que conduzcan a la superación de estas limitaciones impide catalogar al país como un “país en vías de desarrollo”.

Es en este contexto que la aplicación del modelo para valorar experiencias específicas de países o regiones se efectuará a la luz de las siguientes definiciones:

País desarrollado económicamente:

País cuyos sistemas educativo, de I&D y productivo exhiben fortaleza, funcionamiento eficaz, y adecuada organización al interior del sistema o sector; a su vez presenta relaciones de articulación orgánica y estructural entre dichos sistemas, y de éstos con su entorno.

País subdesarrollado económicamente:

País que exhibe la carencia de al menos uno de los componentes -tanto en relación a la integridad y fortaleza de los tres sistemas considerados, como a la dinámica de interacción entre ellos- que, en el actual contexto de la economía mundial, caracterizan a una economía desarrollada.

País en vías de desarrollo económico:

País no desarrollado económicamente que, sobre un señalamiento preciso de las limitaciones que lo caracterizan como tal, formula y ejecuta una estrategia de modernización que contempla explícitamente la superación en el mediano plazo de las debilidades estructurales que inhiben su progreso.

11. Apreciaciones generales sobre el caso de América Latina.

Seguidamente se aproxima una valoración de la situación de América Latina en cuanto a su avance hacia el logro de competitividad con fundamento en capacidad sostenida de innovación tecnológica. Este análisis se aborda sobre un perfil de la dinámica de evolución del sector industrial latinoamericano desde el período de sustitución de importaciones, y en el contexto del actual marco de liberalización económica. La valoración de los factores de importancia estratégica -tomando como referente el modelo relativo a la emergencia de la innovación tecnológica que se presenta en este trabajo- aportará elementos de juicio importantes acerca de la dirección hacia la cual se dirige la industria latinoamericana, de seguir con su actual dinámica evolutiva.

11.1. Caracterización de la Estructura Productiva en América Latina y de su Relación con el Progreso Tecnológico

La visualización del derrotero que a partir de 1980, en el marco de la liberalización económica y hasta la fecha, se perfila en el sector industrial latinoamericano, así como la comparación de la situación de este período cn el de la sustitución de importaciones, posibilita establecer las diferencias más sobresalientes, así como algunas similitudes, que permiten aproximar tendencias en la dinámica de evolución de la industria latinoamericana.

11.1.1. Período de la industrialización sustitutiva

Los siguientes rasgos marcaron, entre otros, la organización industrial de esta época:

Ausencia del sector productor de medios de producción. El patrón de industrialización seguido por la región durante este período tuvo como consecuencia una articulación productiva muy precaria en los países de América Latina traducida, en la práctica, en la ausencia del sector productor de medios de producción, o de bienes de capital. Aún cuando en los países de mayor tamaño existe una producción cuantitativa notable, el contenido de “creatividad endógena” de esos bienes es mínima. Las causas del retraso de este sector pueden sintetizarse (Fajnzylber, 1989: 173-177) en:

  1. Un patrón de industrialización que estimulaba -copiando en esto los modelos aplicados en los países desarrollados- la producción de bienes de consumo no duraderos primero, duraderos e intermedios después, sacrificando con ello el desarrollo de la fabricación local de maquinaria y equipo, que en su fase inicial habría significado un encarecimiento del costo de la inversión. El nivel de protección otorgado a la industria de bienes de capital fue más bajo que el otorgado al resto de la actividad industrial.
  2. Carencia de demanda de bienes de capital por parte de los usuarios (empresas públicas, subsidiarias locales de empresas transnacionales, y empresas privadas nacionales), que veían favorecida, bajo esquemas diversos, la importación de bienes de capital.

Fajnzylber señala que, aceptando la hipótesis de que el desarrollo tecnológico en buena medida se incorpora en la industria de bienes de capital, “debe concluirse que la debilidad que en el ámbito tecnológico se observa en los países de la región está asociado al rezago del sector productor de bienes de producción” (Fajnzylber, 1989: 177). Es decir, la carencia de demanda de bienes de capital se traduce a su vez en ausencia de presión de demanda de capacidad investigativa y desarrollo tecnológico.

Comportamiento tecnológico en el sector público. El modelo de sistema innovativo que emerge en el área pública de la economía latinoamericana -sustentado en una vasta infraestructura científico-tecnológica del Estado- es altamente fragmentado, carente de profundidad y poco interactivo con la sociedad en su conjunto. Parte de la explicación a este hecho proviene de los hábitos de comportamiento y de los estilos de trabajo que fueron adoptando el conjunto de instituciones de I&D del ámbito público, que presentaron como un rasgo compartido el dar origen, gradual e imperceptiblemente, a una cultura de funcionamiento y una mecánica disciplinaria basada en jerarquías, reglas de antigüedad en el cargo y rutinas burocráticas de gestión en el gasto, más que en indicadores de resultados y en premios y castigos asociados al cumplimiento de objetivos; este modelo, ante ausencia de incentivos que premien eficiencia y eficacia, tiende a derivar en comportamientos jerárquico-burocráticos que atentan contra el desempeño institucional. En el caso de la I&D, el esfuerzo científico-tecnológico -más allá del éxito que sin duda se obtuvo en numerosos programas individuales- sólo alcanzó, en calidad de fuente del cambio tecnológico incorporado por el aparato productivo local, un papel subsidiario (Katz, 1998: 264-269).

La ausencia de esquemas de incentivos desestimuló la interacción del sistema innovativo con su entorno social.

El proteccionismo. Una característica del patrón de industrialización de América Latina es la elevada protección que ha amparado el crecimiento industrial. El proteccionismo constituía durante esos años la regla general a escala mundial. Constituye un rasgo común entre las economías latinoamericanas y, por ejemplo, el Japón, país que logró los resultados más notables en la industrialización de la posguerra y los países del sudeste asiático, los cuales de igual manera han tenido un desempeño industrial asombroso. Sin embargo, hay diferencias fundamentales en la conceptualización de proteccionismo aplicada, en cuanto al contenido de la industrialización, a los agentes que rigen ambos procesos, y a la perspectiva de selectividad y temporalidad que define a cada una de ellas. (Fajnzylber, 1989: 178-179) y (Lall, 1997: 4-19).

En el caso de Japón la estrategia proteccionismo favorecía un proceso de aprendizaje que preparaba a las industrias para penetrar en los mercados internacionales; es decir, la protección estaba al servicio de una estrategia concebida por agentes internos y orientada a la conquista futura del mercado internacional. Los tres países del sudeste asiático también aplicaron una filosofía de proteccionismo para el “aprendizaje”: Los gobiernos promovieron estrategias intervencionistas para profundizar el nivel de industrialización mediante la profundización tecnológica, con el fin de que las empresas locales llegaran a liderar su esfuerzo exportador. Hubo estrategias claras para proporcionar a las industrias nacientes el espacio que requerían para el desarrollo de sus capacidades y para evitar los efectos contraproducentes que genera el proteccionismo implementando estrategias fuertes y agresivas -tanto de incentivos como de presiones- a la exportación y a enfrentar de lleno la competencia internacional.

Desde una perspectiva muy diferente, en América Latina durante la época de sustitución de importaciones se protegió a la “industria naciente” manteniéndola en un mercado cautivo gracias a barreras arancelarias y cuotas de importación para protegerla de la competencia exterior, y sin hacer ningún esfuerzo serio para crear en esos períodos de protección las condiciones necesarias para desarrollar una industria basada en su propia capacidad de innovación tecnológica (Herrera, 1971; en Cairo, N. et al, 1986: 95).

Esto señala la aplicación en el nivel macro de la economía social de criterios de competitividad espúrea, los cuales inhiben la dinámica sinérgica de interacción intersectorial que se requiere para favorecer la emergencia de la competitividad estructural

Atraso crónico de la ciencia en América Latina. La capacidad de investigación de toda América Latina representa entre el 1% y el 2% de la capacidad mundial. El problema del atraso científico-tecnológico en los países en vías de desarrollo y sus posibles causas es tema de permanente discusión y análisis en foros diversos. Parte de la explicación a este hecho se sustenta en la valoración -lamentablemente muy extendida, a veces aceptada de manera explícita, y más frecuentemente, tácita- de que el hacer ciencia y tecnología de calidad está reservado, a veces parece casi que por definición, a los países desarrollados.

Otros factores de seguro inciden en este problema. Una insuficiente inversión en I&D impacta los esquemas de producción latinoamericanos. En términos de porcentaje del producto, el gasto en ciencia y tecnología ha sido siempre relativamente bajo en América Latina. Aún en los países grandes su significación normalmente no ha superado la mitad de un punto porcentual del PBI, lo que se ubica en el entorno de un quinto de la cifra pertinente para los países de la OECD, Corea o Taiwan.

Sin embargo, la escasez de recursos económicos para financiar el progreso científico-tecnológico es sólo una parte de la respuesta. En el caso de América Latina, la razón de fondo reside en la poca prioridad política asignada en estos países a la ciencia y la tecnología, la cual es a su vez la causa de la baja asignación de fondos para I&D. Esta actitud tiene su fundamento, entre otros, en:

En síntesis, el proteccionismo a la industria deriva en ausencia de demanda de conocimiento científico tecnológico por parte del sector industrial. La inexistencia de presión del sector productivo empresarial sobre el sector de I&D se traduce a su vez en ausencia de incentivos al fortalecimiento del sistema de ciencia y tecnología; se traduce, por el contrario, en su debilidad creciente.

Para que haya innovación tecnológica, sea por generación o por adaptación de conocimiento, tiene que haber capacidad de investigación. Los países industrializados dedican entre el 2% y el 3% de su PIB a ciencia y tecnología, cuentan con 50 veces más investigadores per cápita, y subsidian entre el 20% y el 40% del gasto privado en esta materia bajo diversas modalidades. Cualquier política que se establezca para fomentar la modernización productiva debe inscribirse un contexto más amplio que contemple el fortalecimiento del aparato científico y tecnológico.

Espacios de interacción universidad/empresa. El hecho de que la industria latinoamericana tiene, en términos absolutos y relativos, una menor capacidad de investigación que la que presentan los países desarrollados confirma para la región la necesidad de un fuerte y eficaz vínculo sinérgico entre este sector y las universidades e institutos de investigación, en los cuales se concentra la mayor capacidad investigativa.

La industria latinoamericana requiere de las universidades tecnologías internacionalmente competitivas. Además de la debilidad del sector de I&D, se presenta desde la perspectiva de espacios eficaces de vinculación universidad/empresa, el hecho de que la mayoría de las universidades latinoamericanas carece esquemas de incentivos a los profesores, así como de un marco normativo y administrativo de manejo expedito de los ingresos contractuales. Este es un primer paso imprescindible, y existe la suficiente experiencia internacional para lograrlo en forma rápida y expedita (Waissbluth, 1996: 405).

No se han implementado en la región esquemas de incentivos eficaces que induzcan la sinergia entre el sector industrial y el sector académico.

Inversiones extranjeras directas. Resultan características de América Latina la magnitud de la presencia de empresas extranjeras, la ineficiencia de las estructuras productivas que han configurado, y la aceptación de su presencia en actividades carentes de toda complejidad tecnológica. Los servicios de las inversiones extranjeras directas ejercían el liderazgo en los sectores industriales de más rápido crecimiento, haciendo evidente la debilidad relativa del empresariado nacional y la omisión normativa de los agentes internos. (Fajnzylber; 1989: 177-178).

La inversión extranjera no se ha promovido como estrategia de transferencia tecnológica, y consecuentemente, de fortalecimiento de la capacidad científico-tecnológica endógena de la región.

11.1.2. Comportamiento tecnológico en la esfera productiva de América Latina en la década de los noventas

El patrón de cambio tecnológico y el modelo global de organización de la producción sufren durante la última década cambios estructurales fundamentales debido a la apertura de la economía a la competencia externa, la desregulación de múltiples mercados y la privatización de activos públicos. Estos factores han generado transformaciones profundas en el comportamiento de las economías latinoamericanas, afectando la forma en que los países importan, generan, adaptan, difunden y usan nuevos conocimientos científico-tecnológicos en distintas esferas productivas. Una síntesis de algunos de los principales cambios que caracterizan la nueva situación de la organización productiva se recoge a continuación (Katz, 1998: 276-284):

Aumento de la participación relativa de bienes de capital importados dentro de la inversión total. El abaratamiento de los bienes de capital importados induce la sustitución de aquellos de fabricación nacional. Este fenómeno ha facilitado el acceso a diseños de producto y tecnologías de proceso y organización del trabajo de origen externo, promoviendo una mayor desverticalización de los procesos productivos tanto en las grandes empresas de capital nacional como en las subsidiarias domésticas de firmas internacionales.

Se genera una disminución, mayor aún que en la época de la industrialización sustitutiva, de la demanda del conocimiento científico-tecnológico sobre el cual sustentar la modernización productiva.

Repliegue de los esfuerzos domésticos de ingeniería. La mayor desverticalización de los procesos productivos ha generado el desplazamiento de proveedores locales de insumos intermedios, y la sustitución de la fabricación doméstica por componentes importados. Los gastos en I&D en áreas como telecomunicaciones, energía o transporte se han reducido significativamente, debido a la desaparición de empresas estatales de servicios públicos y la introducción de modernas tecnologías de producto, de proceso y de organización del trabajo provenientes de grandes operadores mundiales. En algunos casos, esto ha significado el desmantelamiento de la infraestructura doméstica de investigación y desarrollo que las empresas estatales conformaron a lo largo de su historia. El abandono de los esfuerzos locales de producción y adaptación de tecnologías se agudiza también por el aumento significativo de los flujos de inversión extranjera en el campo de las manufacturas.

Rezago tecnológico en las empresas pequeñas y medianas. El debilitamiento de los esfuerzos ingenieriles locales causado por la apertura externa de la economía, y el consecuente aniquilamiento de cadenas productivas locales, disminuyen la capacidad de modernización tecnológica de las pequeñas y medianas empresas de capital nacional. Son pocas las empresas pequeñas y medianas que consiguen establecer una infraestructura importante de I&D que les permita replantear su estrategia de inserción en los mercados internacionales.

Modernización tecnológica en el procesamiento de los recursos naturales con contenido mínimo de creatividad endógena. El sector de capital nacional involucrado en industrias procesadoras de recursos naturales -ámbito en el que típicamente operan grandes grupos de capital nacional- se ha especializado en alto grado en la fabricación de productos industriales básicos de alto grado de estandarización. Aún en los países líderes de la industrialización, es mínimo su contenido de creatividad endógena, siendo casi permanente la ausencia de productos novedosos a escala mundial que alcancen impacto fuera de las fronteras nacionales.

Los esfuerzos locales de ingeniería se concentran en la mejora de procesos, a partir de plantas fabriles bastante actualizadas, pero basadas casi íntegramente en equipos importados. Esto se ha dado en tramos de menor complejidad y menor agregado doméstico, en que se producen insumos intermedios que se venden en mercados mundiales muy competitivos, y en los que las empresas nacionales actúan de “tomadoras de precios”, con bajo poder relativo de negociación.

En relación al esquema hacia el cual evoluciona el sistema innovativo latinoamericano de los años noventa “Enfrentamos la paradoja de desplazarnos hacia sociedades más complejas desde el punto de vista tecnológico y aggiornadas con el estado del arte internacional en diversos campos de la actividad productiva, pero, al mismo tiempo, “menos profundas” en términos de capacidad de generación doméstica de nuevos conocimientos técnicos” (Katz, 1998: 284).

11.2. Valoración de la evolución del sector industrial latinoamericano durante la última década

La innovación no es una característica de la producción en América Latina, lo cual constituye su principal limitación. La superación de esta debilidad es entonces una condición necesaria para el fortalecimiento de la competitividad regional en el mercado global.

La valoración de la evolución de la estructura de la industria latinoamericana desde la época de la sustitución de importaciones, en comparación al esquema organizativo que se perfila desde la apertura económica a partir de 1980, conduce -tomando como referente el conjunto de condiciones necesarias para dinamizar el fortalecimiento del desarrollo económico sustentado en un proceso de modernización tecnológica- a calificar el proceso más bien de involución de la industria latinoamericana.

Varios de los principales problemas característicos de la primera etapa considerados factores estructurales causantes de manera directa de la crisis financiera de la región -en particular los que inciden directamente en el componente tecnológico del sistema productivo, a saber, desarticulación del patrón industrial, graves carencias y rezagos en la producción de bienes de capital, y debilidad del sector generador de tecnología, entre otros- no sólo se mantienen, sino que se agravan.

El patrón de cambio tecnológico alienta en la actualidad, en mayor grado aún, la importación de bienes de capital, con el consecuente debilitamiento de la capacidad científico-tecnológica nacional y regional. Esto conduce a un debilitamiento creciente de las economías, al hacerlas depender cada vez más de componentes importados, así como a un debilitamiento del sistema de I&D.

Y lo más grave de la situación es la falta de conciencia en muchos casos de la realidad que se consolida día a día, y que lleva a muchos sectores a percibir señales de un falso desarrollo, a raíz precisamente de ese mayor acceso a elementos importados. A este respecto, es muy ilustrativa la valoración del proceso latinoamericano de modernización tecnológica como modernización de escaparate, es decir, aquella por la cual las sociedades “entran en contacto súbito e indiscriminado con los bienes y servicios “modernos” concebidos y producidos en otras latitudes y que son trasplantados al territorio nacional como productos de importación, para sustituir la “ineficiente” producción local, que desaparece al ser expuesta a un mercado internacional en recesión, donde las prácticas de dumping y subsidio constituyen la norma. Esta “modernidad de escaparate” sustituye la irracionalidad de la producción existente por una aún más irracional estructura de importaciones que, de acuerdo a la experiencia de los últimos años, resulta no sólo fatal desde el punto de vista del empleo y de la erosión del acervo tecnológico acumulado sino, además, insostenible desde el punto de vista del financiamiento externo”. (Frajnzylber, 1989: 181).

La región latinoamericana simplemente se ha dejado llevar por la dinámica de la globalización, asimilando de manera pasiva sus efectos, y sin visualizar modos de aprovechar las oportunidades que ofrece. El no asumir una actitud proactiva no sólo no resuelve las carencias acumuladas, sino que las agrava, al profundizar los factores de orden estructural que son causantes de los graves problemas de las economías de la región. No sólo no hay avance hacia el desarrollo económico mediante estrategias de superación de las debilidades de orden estructural, sino que se está ante un proceso de retroceso, ya que dichas debilidades en algunos casos ni siquiera han sido claramente identificadas. No ha habido una planificación que, sobre un análisis cuidadoso de las ventajas comparativas que permitan visualizar ventanas de oportunidad a los países de la región, permita diseñar y ejecutar una estrategia de inserción exitosa en determinados nichos de mercado en el mercado internacional.

Ese desplazamiento hacia sociedades “menos profundas” -en términos de capacidad científico-tecnológica- a que hace referencia Jorge Katz es precisamente el resultado de ese proceso pasivo de inserción que asimila e incorpora efectos de la globalización económica; de un proceso a la deriva, en el que están ausentes la visualización y ejecución de planes que, con visión de largo plazo, objetivos claramente definidos y compartidos y con autoconfianza en la capacidad regional, aprovechen las oportunidades de la globalización y construyan sobre ellas sus propias oportunidades.

Es claro que la posibilidad de acceder a bienes de capital y otros bienes y servicios importados constituye una oportunidad para la organización productiva de un país de modernizar sus procesos de producción. Pero esta posibilidad debe ser aprovechada de manera de manera inteligente, y constituir parte de una estrategia de inserción competitiva en el mercado internacional. Para ello, debe ir aparejada de la voluntad de tener el control de elementos estratégicos de la estructura productiva, que proporcionen ventajas competitivas a la región en determinadas áreas.

Por el contrario, la estrategia de inserción en la economía global asumida por la región latinoamericana deja elementos claves de las economías nacionales sujetos a decisiones externas de entes u organizaciones cuya prioridad nunca es la del desarrollo de un determinado país o de la región. No modificar esto significa renunciar a tener injerencia en la construcción del futuro propio; significa entregar, no se sabe ni a quién, la definición de los factores determinantes de ese futuro.

12. Conclusiones

El subdesarrollo económico es una situación estructuralmente diferente del desarrollo económico. La estructuras de las economías de América Latina corresponden a las un país no desarrollado económicamente, en tanto que las fallas de orden estructural que originan esta situación se profundizan cada vez más.

Para que las sociedades de la región entren en la revolución científico-tecnológica, y consecuentemente, en la senda del desarrollo económico, es necesario efectuar un proceso de cambio que, sobre un reconocimiento de los factores estructurales que hoy limitan sus posibilidades de desarrollo, rompa las estructuras del atraso y posibilite la superación de los desbalances estructurales requerida para lograr una competitividad productiva regional basada en conocimiento científico-tecnológico moderno, como elemento dinámico del progreso social.

Lograr esto requiere de liderazgo en los diversos sectores y niveles incluyendo, por supuesto, el nivel político. Requiere de voluntad política y de toma de decisiones en todos los niveles. Requiere de mentalidades no conservadoras, agresivas, que asuman riesgos de manera razonada y medida. Requiere de la armonización de los objetivos regionales, nacionales y de bien común con los objetivos individuales, gremiales y sectoriales.

Si los países de América Latina logran dar el gran paso que lleve a sus países a las vías de desarrollo, las probabilidades de que en el largo plazo alcancen el desarrollo económico son elevadas.

Visiones de futuro y planificación de carácter estratégico deben fundamentar una estrategia global de desarrollo con objetivos y metas claras, marco orientador de la creación de condiciones que favorezcan la innovación tecnológica en una economía. Una planificación que relacione el mediano y largo plazo, articulado y reforzado con acciones de corto plazo. Una planificación que se ocupe no del futuro, sino del impacto que sobre el futuro pueden tener las acciones de hoy.

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(1)* Presentado en el IX Seminario Latino-Iberoamericano de Gestión Tecnológica ALTEC 2001. San José, Costa Rica. 2001.