Número 3 / Mayo - Agosto 2002
Artículos


Observaciones sobre los indicadores de impacto social

José A. López Cerezo
José Luis Luján
José A. López Cerezo es Coordinador Académico de la Red CTS de la OEI y Profesor de la Universidad de Oviedo.
José Luis Luján es profesor de la Universidad de las Islas Baleares.
Este artículo será editado en el libro: Indicadores de Ciencia y Tecnología en Iberoamerica. Agenda 2002. Compilador: Mario Albornoz. Editor: Red Iberoamericana de indicadores de Ciencia y Tecnología. Lugar de publicación: Buenos Aires, 2002. Más información: ricyt@ricyt.edu.ar


La creciente importancia del cambio científico-tecnológico en la economía y todos los ámbitos de la vida pública, y la evolución política de nuestras sociedades, en la que se manifiesta una creciente sensibilización ciudadana sobre la necesidad de ajustar las políticas públicas a las realidades de la demanda social, hacen del desarrollo de una nueva generación de indicadores de ciencia y tecnología un reto de gran relevancia política y social. Los indicadores son el termómetro que mide la salud del sistema de ciencia-tecnología en un país, mostrando su evolución en el tiempo, detectando fortalezas o carencias, y permitiendo la comparación internacional; siempre con el objetivo de ser una ayuda para la toma de decisiones en políticas científicas y tecnológicas. El reto actual, según consideramos, es elaborar un nuevo conjunto de indicadores que, más allá de medir inversión, oferta científico-tecnológica o apropiación de esa oferta por las empresas, hagan posible una evaluación específica del modo en que el gasto público en ciencia y tecnología produce una mejora social, en el marco del sistema “ciencia-tecnología-sociedad”.

En lo que sigue vamos a realizar cuatro observaciones sobre otros tantos conceptos o temas subyacentes a la definición de este tipo de indicadores. Se trata en general de avanzar una pequeña reflexión sobre algunos elementos que, vinculados en general a la temática del riesgo, consideramos que deberían ser abierta y adicionalmente discutidos en el desarrollo de esos indicadores de impacto social para la ciencia y la tecnología. Antes realizaremos una breve contextualización histórica de la evolución de los indicadores de ciencia y tecnología, utilizando la misma para explicitar el reto político y social que supone el desarrollo de indicadores de impacto social. El sentido global de estas observaciones será tratar de contribuir a una mejor fundamentación teórica de esos instrumentos.

Los indicadores en contexto

La evolución de los indicadores de ciencia y tecnología en estas últimas décadas constituye un buen testimonio de las cambiantes políticas públicas sobre ciencia y tecnología. Al hablar de este tema, el punto de partida inevitable es el modelo lineal de innovación. El viejo modelo lineal, que sirvió de base para las políticas públicas en ciencia y tecnología tras la segunda guerra mundial, tenía un cierto encanto debido a su extrema sencillez. De acuerdo con este modelo, el crecimiento del conocimiento científico tiene como resultado el desarrollo tecnológico y éste, a su vez, es el motor de aumento del bienestar social a través de la creación de riqueza.

Sobre esta base, las políticas públicas de ciencia y tecnología debían adoptar la forma de políticas de laissez-faire y “cheque en blanco”, limitándose a inyectar fondos en un sistema teóricamente autorregulado.(1) Si quería servir a la sociedad, la ciencia debía olvidar a la sociedad, buscando la verdad por amor de la verdad, pues sólo así, sin interferencias de clase alguna, podría funcionar la ciencia y en última instancia beneficiarse la sociedad.(2) Los dos pilares de ese sistema eran la integridad y la productividad atribuida a una investigación científica autorregulada.(3) Dadas ciertas condiciones de organización institucional autónoma (por ejemplo el sistema de arbitraje por pares), bastaba entonces con medir el insumo, los recursos humanos y económicos en investigación básica, para averiguar cómo andaban las cosas en ciencia y tecnología. Se trata, básicamente, del modelo propuesto por Vannevar Bush en su conocido informe Science – The Endless Frontier de 1945.

Hoy día sabemos que la realidad de la relación ciencia-tecnología-economía-sociedad es mucho más compleja. Ese modelo ha recibido múltiples y justificadas críticas en las últimas décadas, y éstas se reflejan precisamente en la evolución de los indicadores de ciencia y tecnología: desde los indicadores de insumo del período de postguerra, pasando por los indicadores de producto (oferta científico-tecnológica) de los años 60 y 70,(4) hasta los indicadores de innovación (apropiación de la oferta por el sistema productivo) de los 90,(5) y la actual búsqueda de una nueva generación de indicadores de impacto social.(6) La evolución de estos indicadores, además de reflejar esas críticas al modelo lineal, es también un buen testimonio de cuál ha sido la orientación interventiva que tratan de ejercer los organismos públicos de los países a fin de garantizar que más recursos en ciencia se transformen eventualmente en mayor bienestar social.(7) El punto de partida, en 1945, ya lo conocemos: + ciencia=+ tecnología=+ riqueza=+ bienestar.

Para empezar, y como es obvio, un sistema de ciencia y tecnología es algo más que un porcentaje del PBI.(8) El financiamiento del sistema, aunque imprescindible, no es suficiente. Es también necesario articular los medios para que esos recursos se traduzcan en investigación y desarrollo (I+D) de calidad; de aquí la necesidad de indicadores de producto como los basados en datos bibliométricos (por ejemplo las publicaciones indexadas en el Science Citation Index) y patentes registradas. La investigación básica de excelencia, del mismo modo que la investigación aplicada y el desarrollo experimental de calidad, necesitan recibir el apoyo organizativo debido por los poderes públicos. Por ejemplo, combatir la fuga de cerebros, estimular la cooperación a través de la formación de redes o fortalecer la educación científica e ingenieril, son algunas de las medidas necesarias para garantizar que la inversión en I+D produce frutos sostenibles y de calidad.

Además, el volumen y calidad de los productos científico-tecnológicos no garantiza por sí solo la proyección de éstos en el sistema socioeconómico. El desarrollo económico es algo más que oferta científico-tecnológica. Un razonable volumen de artículos científicos y patentes de calidad puede convertirse en un recurso infrautilizado si no se toman las medidas para que esos productos del sistema I+D se ajusten a la demanda del sistema productivo. Este es, en particular, el sentido del actual énfasis en la innovación, y su medición a través de indicadores normalizados. Aunque el desarrollo científico-tecnológico es la piedra angular de la innovación, aquél no es suficiente para que ésta se produzca; el avance del conocimiento no implica inexorablemente la creación de riqueza. Es necesario, entre otras cosas, promover una estrecha vinculación universidad-industria-gobierno (el famoso triángulo de Sábato) basada en la cooperación institucional y la diversificación de fuentes de financiación.

Pero hay un tercer “algo más”, un elemento ausente en el engarce de los dos últimos eslabones del modelo lineal: el bienestar social es, a su vez, algo más que crecimiento económico. Es también justicia social, sostenibilidad ambiental, servicios públicos, etc. etc.

Es importante aquí llamar la atención sobre una cuestión que debería ser obvia y que, sin embargo, es a veces olvidada. Desde un punto de vista político, la competitividad empresarial no es un fin en sí mismo; ni siquiera lo es el crecimiento económico. No podemos confundir el mercado con la demanda, tomando una frase del sociólogo venezolano Ignacio Ávalos. El sentido político de la mejora de las condiciones materiales es siempre, o al menos debería ser, un mayor bienestar social. La buena salud del sector productivo, y su competitividad en mercados internacionales, son objetivos extraordinariamente importantes para un gobierno, y deberían tener un peso equivalente en la orientación del sector científico-tecnológico. Ahora bien, es también responsabilidad de los gobiernos arbitrar medidas para que el sistema de ciencia y tecnología, al prestar su valioso apoyo a la empresa privada, no pierda por ello su carácter de servicio público. Siendo como es importante el esfuerzo en innovación, hay áreas de actividad en ciencia y tecnología, como por ejemplo la promoción general del conocimiento o programas de I+D con valor social pero sin expectativas de rentabilidad económica (por ejemplo en las áreas de salud, educación o preservación del medio ambiente), que constituyen un servicio público que ha de prestar la ciencia y la tecnología. Sólo una política decidida por parte de los gobiernos puede garantizar ese papel de la ciencia como bien público, a la vez que su servicio a las fuerzas del mercado.

A este respecto, hay también que ser conscientes de una cierta perversión semántica contenida en la frase “bien público”. En su acepción original en teoría económica, un bien público es aquel que, una vez producido, puede ser consumido por más de una persona al mismo tiempo.(9) Sin embargo, que un bien, como por ejemplo el conocimiento, sea (o pueda ser) de libre acceso no significa que beneficie (o esté en condiciones de beneficiar) a todo el mundo. Es decir, de libre acceso no significa que todos puedan efectivamente acceder – de aquí la perversión semántica. El mantenimiento de bienes (realmente) públicos exige un esfuerzo decidido y sostenido para asegurar que todo el mundo tiene un acceso potencial a esos bienes.(10)

Confundir el mercado con la demanda es, en pocas palabras, excluir las necesidades sociales sin valor de mercado, es convertir abiertamente la política científica en un capítulo más de la política económica. Por ello, consideramos, es tan necesaria una nueva generación de indicadores de “impacto social”. El reto es elaborar un nuevo conjunto de indicadores que, más allá de las variables tradicionales de inversión, producción bibliográfica o innovación, realicen una evaluación más específica del modo en que el gasto público en ciencia y tecnología produce un desarrollo social, siendo así sensibles a la demanda social sin valor de mercado.

Tras este breve contextualización, realizaremos ahora cuatro observaciones sobre diversos rasgos y elementos de juicio que, en nuestra opinión, deberían ser incorporados en esa nueva generación de indicadores. Se trata de observaciones que no pretenden constituir un análisis riguroso de cada cuestión abordada, ni, por supuesto, pretenden tampoco constituir una revisión exhaustiva de todas las notas que deberían considerarse al afrontar el desarrollo de esos indicadores de impacto social. Solamente son observaciones personales sobre algunos presupuestos importantes que consideramos que deberían ser tematizados como paso previo para elaborar indicadores sociales que realmente midan lo que se espera que midan.

El concepto de sociedad presupuesto: sociedad del riesgo

Una cuestión que consideramos muy importante es que los indicadores desarrollados, para evaluar bienestar social, en tanto que output del sistema de ciencia y tecnología, primero tengan el cuenta la distribución y, segundo, no sólo midan la distribución de los bienes sino también la distribución de los males. En el segundo punto se trata de recoger la reflexión planteada por el sociólogo alemán Ulrick Beck (1986) respecto a las condiciones definitorias de la contemporaneidad, explicitando el concepto de sociedad que va a ser manejado en el desarrrollo de indicadores. El primer punto lo abordaremos más adelante.

Según Beck, nos encaminamos incluso hacia una nueva modernidad en la que el eje que estructura nuestra sociedad no es ya la distribución de bienes sino de males. De hecho, no es la distribución de la riqueza, sino más bien la distribución del riesgo, lo que ya hoy moviliza a numerosos colectivos sociales: por ejemplo en la lucha contra la energía nuclear, los residuos tóxicos, las grandes obras públicas o los alimentos transgénicos. No es entonces sorprendente que el riesgo forme hoy una parte central de los debates sociales y ocupe un lugar destacado en las agendas políticas de los gobiernos. Se habla hoy incluso de "sociedad del riesgo", tratando de recoger esa especial tematización que cobra el riesgo en el mundo industrializado actual.(11)

No se trata sólo de que hoy tengamos de vivir con más o mayores peligros que en el pasado: la peligrosidad actual es de un carácter muy distinto. Suelen indicarse tres notas definitorias. En primer lugar, hoy enfrentamos amenazas de naturaleza catastrófica, que pueden afectar a buena parte de la humanidad. Son amenazas que, a diferencia de los males de pasado, ya no respetan las fronteras tradicionales entre clases sociales, países o generaciones. Algunos ejemplos son las catástrofes nucleares, el deterioro de la capa de ozono o los priones del mal de las vacas locas. En segundo lugar, el riesgo hoy se encuentra en el centro de la vida cotidiana a nivel individual. Ante la diversidad de cursos de acción que abre el actual desarrollo científico-tecnológico, las tradiciones vinculantes del pasado han perdido hoy la fuerza para regular la conducta individual, y tenemos que hacer frente a numerosas decisiones arriesgadas en nuestra vidas. Por ejemplo al decidirnos en el supermercado por un tipo de producto, exponernos a una técnica médica o simplemente encender un cigarrillo. Y, en tercer lugar, las amenazas actuales ya no se conceptualizan como peligros, es decir, como daños inevitables. Prácticamente todos los males que hoy nos amenazan son entendidos como riesgos, es decir, como daños que resultan de la acción u omisión de algún ser humano. En el pasado, y quizá todavía en algunas culturas fuertemente ancladas en la tradición, los males se atribuían al destino, la naturaleza o alguna voluntad sobrenatural. Hoy son motivo habitual de atribución de responsabilidad a algún actor social. Estos tres rasgos hacen de nuestra sociedad una sociedad del riesgo. El papel de la ciencia y la tecnología en este estado de cosas es central, pues la mayoría de los riesgos que hoy nos asolan son de origen tecnológico, y, por otro lado, es la propia ciencia la que pone normalmente al descubierto estos mismos riesgos.

Beck defiende especialmente que la sociedad del riesgo es algo nuevo en la historia de la humanidad, y plantea hoy la aparición de conflictos sociales distintos a los planteados en otros momentos históricos. Así, según Beck:

"Con el surgimiento de la sociedad del riesgo, los conflictos sobre la distribución de los 'males' se superponen a los conflictos sobre la distribución de los 'bienes' (renta, trabajo, seguridad social) que constituyeron el conflicto básico de la sociedad industrial y se intentaron solucionar en las instituciones relevantes. Estos conflictos sobre la distribución de los males pueden interpretarse como conflictos sobre la responsabilidad distributiva. Surgen en torno a la distribución, prevención, control y legitimación de los riesgos que acompañan a la producción de bienes".(12)

Con todo, el tipo de conflictos sociales planteados por la distribución de bienes y la distribución de males, y por tanto la clase de soluciones requeridas, presentan un importante solapamiento por, al menos, los motivos siguientes. En primer lugar, los conflictos sociales sobre riesgos pueden entenderse, por lo menos en parte, como conflictos respecto a la compensación por los riesgos, lo que necesariamente entraña también conflictos sobre el reparto de bienes. Y, en segundo lugar, los conflictos sobre el repartos de bienes, que históricamente han conducido en Europa occidental al estado de bienestar, pueden entenderse como conflictos relativos a los costes que supone afrontar los riesgos y las incertidumbres consustanciales a las sociedades contemporáneas.

No obstante, es también importante tener en cuenta que, como muestran aquellos riesgos que en principio no son susceptibles de compensación (catástrofes nucleares, destrucción de la capa de ozono, destrucción de bosques por lluvia ácida, exposición a la polución ambiental, etc.), el solapamiento no significa coincidencia y, por tanto, la distribución de riesgos y perjuicios debería formar una parte constitutiva del concepto de bienestar social. Al hablar de los impactos sociales de la ciencia y la tecnología debemos así considerar los impactos negativos y no sólo los positivos.

El concepto de ciencia presupuesto: el conocimiento como ciencia reguladora

También consideramos que la tematización del riesgo tecnológico, y el tipo de investigación de que es objeto por parte de la ciencia, plantea otra cuestión que debería ser tenida en cuenta en el desarrollo de indicadores en materia de ciencia y tecnología: el carácter que hoy adopta buena parte de la producción de conocimiento especializado.

La creciente implicación de la ciencia en las políticas públicas ha conducido durante el siglo XX, y en especial después de la segunda guerra mundial, a la aparición de una actividad científica con características particulares. Hay diversos términos que han sido utilizados para nombrar esta actividad: trans-ciencia, ciencia reguladora, ciencia post-normal. La investigación científica sobre el riesgo, y buen parte de la ciencia contemporánea, se encuadra característicamente en este tipo de actividad científica. Nos referimos a una ciencia regulada por objetivos y criterios prácticos, más que por la tradicional búsqueda de la verdad.

Uno de los autores contemporáneos que ha reflexionado sobre este tipo de ciencia es Sheila Jasanoff (1990, 1995), contratando los modelos de la ciencia académica y la que llama “ciencia reguladora”. La práctica de la ciencia académica se produce en ambientes de consenso, estructurados por paradigmas bien establecidos que proporcionan estándares de control metodológico y de calidad. La meta es hallar “verdades” originales y significativas; el producto son los artículos científicos; el mecanismo fundamental de control es la revisión por pares; y el incentivo principal es el reconocimiento profesional. Es la ciencia tradicionalmente asociada a la universidad. En la ciencia reguladora, por el contrario, las normas de evaluación son más difusas, controvertidas y sujetas a consideraciones políticas. Es la ciencia de las agencias gubernamentales y la industria, aunque, dadas las actuales políticas de promoción de la innovación, cada vez cuenta con más implantación en la universidad. Su meta es hallar “verdades” relevantes para la formulación de políticas o para decisiones empresariales de localización de recursos; y los productos son informes que con frecuencia no se publican. Este tipo de ciencia, además, está sometida a limitaciones temporales que restringen severamente las posibilidades de alcanzar consensos científicos amplios. La divergencia entre expertos es común y se producen controversias científicas que frecuentemente alcanzan visibilidad pública. La ciencia reguladora está además sujeta a la presión de diferentes grupos de interés que interpretan de distinta forma los principales resultados, por lo que se ve envuelta frecuentemente en amplios debates sociales.

En un sentido similar, Silvio Funtowicz y Jerome Ravetz (1990a y 1990b) distinguen entre ciencia normal, ciencia aplicada, asesoramiento profesional y ciencia post-normal. La ciencia normal la definen al modo de Thomas Kuhn: como un proceso de resolución de problemas sin tener en cuenta las cuestiones metodológicas, sociales y políticas más amplias. La distinción entre ciencia aplicada, asesoramiento profesional y ciencia post-normal depende de dos atributos: el nivel de incertidumbre y el nivel de las apuestas de decisión (impacto potencial). Cuando ambos atributos son mínimos, la investigación normal proporciona información que se aplica a una cuestión política sin que se genere debate público. Es el caso paradigmático de la investigación básica. Cuando aumenta tanto la incertidumbre como el nivel de apuestas de decisión aparece el asesoramiento profesional (entraríamos ya, propiamente, en el campo de la ciencia reguladora de Jasanoff). Una parte de la actividad de médicos e ingenieros, por ejemplo, se clasificaría dentro de esta categoría: se trata de resolver o asesorar para solucionar problemas que afectan directamente a personas y que requieren de las habilidades y el juicio de un profesional. La ciencia post-normal es la que se enfrenta a problemas que pueden afectar a la supervivencia de ecosistemas o el bienestar de poblaciones, y que son de difícil definición. Muchos de los problemas ambientales o relacionados con riesgos tecnológicos podrían clasificarse en esta categoría. El grado de incertidumbre es alto y, al conllevar un alto nivel en las apuestas de decisión, son problemas marcadamente politizados.

Nos encontramos, en este ámbito, frente a una tensión definitoria de la ciencia reguladora en la sociedad contemporánea: una tensión entre la necesidad de actuar y las restricciones del conocimiento. Esta situación crea un nuevo contexto de producción de conocimiento que, en nuestra opinión, debería ser atendido al diseñar indicadores sociales para los impactos de la ciencia y la tecnología. De hecho, el propio desarrollo de indicadores de impacto social es un buen ejemplo, o aspira a ser un buen ejemplo, de ciencia social reguladora.

El concepto de desarrollo social presupuesto: la cuestión de la justicia distributiva

Una de las tesis defendidas por Beck, decíamos, es que el eje de los conflictos sociales contemporáneos ya no es la clásica distribución de bienes, sino la distribución de males, y especialmente riesgos de origen tecnológico. No es necesario estar totalmente de acuerdo este autor para reconocer que la distribución del riesgo es hoy uno de los factores importantes para analizar, desde diferentes posiciones, el nivel de justicia de las sociedades actuales y, en última instancia, de desarrollos social. Centraremos en este ámbito nuestra reflexión sobre el concepto de bienestar social.

Varios filósofos, entre ellos Kristin Shrader-Frechette y Carl Cranor, han analizado este problema comparando las respuestas que se ofrecen desde el utilitarismo clásico y desde la teoría de la justicia de John Rawls. Ambas filosofías pueden aplicarse a una evaluación general del cambio científico-tecnológico. Son enfoques valorativos distintos que se caracterizan principalmente por la información en que se basan: la información que se considera imprescindible para realizar los juicios de valor; y la información que se excluye y no juega ningún papel en la evaluación.(13)

Desde el punto de vista del utilitarismo clásico se afirma que en la distribución de los recursos se ha de optar por aquella alternativa que asegure el bien común o, en términos más técnicos, que maximice la utilidad social esperada. La utilidad social es una función aditiva de las utilidades individuales, y el criterio de comparación de sociedades para los utilitaristas es la utilidad media. Esta es la información básica que los utilitaristas consideran relevante en sus evaluaciones.

Para Rawls la valoración de una sociedad depende, entre otras cosas, de cómo les vaya a sus miembros más desfavorecidos. Una sociedad es mejor que otra si a los miembros más desfavorecidos de la primera les va mejor que a los más desfavorecidos de la segunda. Este es el conocido como principio de la diferencia. El enfoque de Rawls, otorga además prioridad a ciertos derechos políticos y humanos, que no pueden de ningún modo subordinarse a otros objetivos, siendo por tanto un enfoque deontológico.

Desde el anterior punto de vista utilitarista, el cambio científico-tecnológico puede analizarse teniendo en cuenta los cambios en utilidad social que introduce. El cambio en utilidad introducido por una innovación tecnológica (y por su regulación) es una función de (1) los cambios en utilidad producto del incremento o descenso de los ingresos de los individuos afectados por el cambio; (2) los cambios en utilidad producidos por el aumento o descenso de las oportunidades de empleo en los individuos afectados; y (3) el cambio en utilidad resultante de los cambios en morbilidad y mortalidad entre los individuos afectados.(14) La estrategia utilitarista recomienda entonces la combinación de ingresos, oportunidades de empleo y salud pública que maximice la utilidad social. Permite por ello intercambios entre estos tres factores de la utilidad. Esta es quizá la característica más destacada del análisis utilitarista clásico del cambio tecnológico y de la distribución social de los riesgos a él asociado.

Siguiendo a Carl Cranor, esta concepción está abierta a varias líneas de crítica. En primer lugar, dado que su principio guía es asegurar el máximo bien para la comunidad como un todo, permite que los intereses individuales sean sacrificados en función de un aumento de la utilidad social, aun cuando esos intereses individuales conciernan a un tema tan importante como la protección de la salud. En segundo lugar, el utilitarismo no presta atención a la distribución de bienes, justicando así intercambios que produzcan por ejemplo la disminución de las condiciones sanitarias de trabajo si también conducen a, digamos, un aumento en las oportunidades de trabajo de ciertos grupos sociales (aunque éstos ya tengan unas oportunidades muy superiores a la media). Y, en tercer lugar, el utilitarismo permite la introducción de procesos productivos perjudiciales para una minoría siempre que generen un beneficio, aun cuando sea superficial, para un número suficiente de gente. Son consecuencias de la falta de sensibilidad del utilitarismo hacia la distribución.

De modo general se puede afirmar que el utilitarismo no garantiza una cierta distribución ni de los recursos ni de los riesgos. Su objetivo es maximizar la utilidad social global, que en ocasiones puede ser inconsistente con garantizar ciertas protecciones mínimas para los individuos o para ciertos colectivos sociales. Frente a la posición utilitarista, C. Cranor y K. Shrader-Frechette han defendido el cambio tecnológico y la distribución del riesgo a partir de la teoría de Rawls sobre la justicia distributiva.

Cranor utiliza la teoría de N. Daniels sobre la protección de la salud, desarrollada sobre la base de la concepción de la justicia de Rawls. El punto de partida de Cranor es la afirmación de Rawls de que cada miembro de la sociedad posee una inviolabilidad fundamentada en la justicia que el bienestar de los demás no puede anular. El segundo pilar de su posición es la consideración de Daniels de que la protección de la salud,(15) al igual que del acceso a la educación, es necesaria para garantizar la igualdad de oportunidades de los individuos para perseguir una vida buena. El reconocimiento de ciertos derechos políticos y humanos, impediría así el intercambio entre igualdad de oportunidades y el incremento del bienestar general.

Análogamente, Shrader-Frechette ha defendido que en la gestión del riesgo en particular, y del cambio tecnológico en general, ha de seguirse el punto de vista rawlsiano sobre la justicia distributiva. De acuerdo con esta autora, el compromiso con derechos fundamentales, como el de la seguridad física, implica que debe haber igualdad respecto a la distribución de riesgos. No está permitido entonces que un segmento de la población sea sometido a mayores riesgo por el aumento del bienestar social. Además, aplicar el criterio maximín en la gestión de riesgos tecnológicos (i.e. maximización de la mínima utilidad), otorgaría prioridad a los elementos más desfavorecidos de la sociedad, es decir, los que normalmente sufren los impactos de los riesgos tecnológicos.(16)

Veamos ahora cómo podemos anclar en tierra esta reflexión general de carácter ético. El propósito último, según entendemos, es estimar desarrollo o bienestar social, en tanto que producto de las actividades de ciencia y tecnología. ¿En qué sentido habría que realizar ajustes en el “desarrollo social” para recoger las anteriores observaciones sobre justicia distributiva? Se trataría, en general, de introducir extensiones o modificaciones en los indicadores sociales que permitan reflejar no sólo utilidad media sino también distribución de la misma.

El punto de partida es por tanto el concepto de “desarrollo social” y los distintos aspectos señalados habitualmente en el mismo. Acudiendo a la propia literatura sobre indicadores de ciencia y tecnología, Albornoz y otros (1999) señalan 5 dimensiones del desarrollo social:

  1. Pobreza. Se mide mediante indicadores como: tasa de desempleo, porcentaje de la población por debajo de la línea de la pobreza, ingresos desiguales para hombres y mujeres, etc.
  2. Aspectos demográficos: tasa de crecimiento de la población, tasa neta de inmigración, densidad de la población, etc.
  3. Educación: tasa de escolaridad primaria, secundaria y universitaria, tasa de alfabetización de adultos, tasa diferencial de permanencia en la escuela para hombres y mujeres, gasto en educación respecto al PBI, etc.
  4. Salud: porcentaje de la población con acceso a sanitarios, acceso al agua potable, esperanza de vida, tasa de mortalidad infantil, inmunización contra enfermedades infecciosas, uso de métodos anticonceptivos, gasto social en salud respecto al PBI, etc.
  5. Asentamientos humanos: porcentaje de la población urbana respecto a la total, tasa de crecimiento de la población urbana, pérdidas humanas y económicas por desastres, superficie de tierra por persona, gasto per cápita del gobierno en infraestructura urbana, etc.

Todos estos indicadores, siendo como son necesarios, presentan sin embargo una cierta carencia a la luz de la anterior reflexión sobre justicia distributiva: constituyen en general promedios poblacionales, miden utilidades medias (con algunas excepciones, como aquellos indicadores que desagregan la variable género). No reflejan en general medidas de dispersión que sean sensibles al bienestar de “los más desfavorecidos”.

¿Cómo puede detectarse a esos “más desfavorecidos” en vez diluir su situación en alguna medida media de utilidad? ¿Cómo podemos reflejar en los propios indicadores el principio de la diferencia de Rawls o el principio de igualdad de oportunidades? Una posibilidad podría ser mediante ajustes como los siguientes:

En particular, el principio de igualdad de oportunidades exigiría establecer unos mínimos para las dimensiones (1)-(5) señaladas antes, por debajo de los cuales no sea posible hablar de justicia social. A su vez, debería tenerse en cuenta la aplicación o no del principio maximín en los procesos de intercambio de riesgos dentro de una sociedad,(21) especialmente cuando el riesgo diana y el riesgo contrapeso afectan a poblaciones diferentes (son los casos de transferencia de riesgos, cuando el riesgo es del mismo tipo, y de transformación de riesgos, cuando no lo es), pues con frecuencia la exposición a riesgos de una parte de la población es el resultado previsto o previsible de las actividades de obtención de beneficios de otra parte de la población.(22)

Estas consideraciones no implican por supuesto que propongamos prescindir de indicadores clásicos de desarrollo social, sino más bien expresan la necesidad de completar esos indicadores para dar cuenta de un desarrollo social integral, donde una parte de la población no prospere a costa de otra parte, aun cuando esta última sea una minoría. Mientras que un desarrollo social “utilitarista” (en el sentido anterior) sería básicamente medido a través de indicadores de promedios poblacionales; un desarrollo social integral, sensible a la justicia social, debería incluir una “medida rawlsiana” que reflejara “cómo le van las cosas a los que peor les van las cosas”, es decir, un tipo de medida comparativa de segmentos poblacionales que refleje dispersión. Entendemos que la justicia social no debería ser desatendida en la estimación o evaluación del desarrollo social, y, por ello, esta cuestión debería ser incluida en la elaboración de indicadores de impacto social. Huelga decir que es además un tema especialmente candente en los países de la Latinoamérica, donde desafortunadamente hay tantos ejemplos de cómo el buen comportamiento de los indicadores de promedios no es ni necesario ni suficiente para la justicia social en los países o territorios.

Pero tampoco se trata de un tema completamente nuevo. En un sentido importante, es la línea de trabajo que ha incorporado el PNUD desde 1997 con la medida de índices de pobreza humana (IPH), completando su tradicional medida de índices de desarrollo humano (IDH). Los resultados del PNUD muestran que, en efecto, la variable “pobreza humana” presenta en efecto importantes divergencias con respecto al comportamiento de la variable “desarrollo humano”. Desde nuestro punto de vista, el reto aquí es continuar y adaptar esta línea de trabajo en cuatro sentidos:

  1. Dar extensión a la desagregación de este tipo de indicadores de pobreza: por géneros, razas, grupos lingüísticos y étnicos, y quizá por otros segmentos poblacionales significativos.
  2. Introducir el tema de la distribución del riesgo y los impactos sociales negativos (además de las dimensiones clásicas de longevidad, conocimiento, vida digna e inclusión social).
  3. Ajustar estos indicadores al contexto del impacto social de la ciencia y la tecnología.
  4. Adaptarlos al entorno iberoamericano.

La interacción ciencia-sociedad presupuesta: la sociedad como agente activo

La otra línea de reflexión que consideramos interesante plantear, en el ámbito de la fundamentación de los indicadores de impacto social, tiene que ver con la modernización política de la toma de decisiones en materia de ciencia y tecnología.

En el mundo actual, especialmente en los países desarrollados, la sociedad civil ha cobrado un protagonismo que no tenía en el pasado, ya sea a través del activismo espontáneo o estructurado a través de grupos de interés. Las políticas públicas en los ámbitos más diversos, incluida la ciencia y la tecnología, requieren hoy de la participación ciudadana para su viabilidad práctica y legitimidad democrática. En este contexto se plantea la necesidad de contemplar también la participación social a la hora de desarrollar indicadores de impacto social.

Consideramos que los indicadores deberían ser sensibles al grado de madurez democrática de un país en el ámbito de la participación ciudadana en la toma de decisiones sobre políticas públicas relacionadas con la ciencia y la tecnología. Es decir, los indicadores deberían no sólo reflejar rasgos de la actividad en ciencia y tecnología sino también de la organización de esa actividad, lo cual es ya una esfera política. En principio, todas las fases del proceso de diseño, desarrollo y evaluación de las políticas públicas en ciencia y tecnología son susceptibles de apoyarse en mecanismos que hagan posible el involucramiento social, ya sea a través de la participación ciudadana directa o mediada por grupos de interés. Existe ya una considerable literatura al respecto.(23)

También existen una diversidad de mecanismos de participación o de capacitación para la participación que han sido ya ensayados con respecto a políticas científico-tecnológicas. Por ejemplo, las comunes audiencias públicas, la gestión negociada, los comités asesores de ciudadanos, los paneles de ciudadanos o el típico referéndum. Cada uno de ellos tiene ventajas e inconvenientes en el ámbito de la administración, al igual que tiene pros y contras el litigio en el ámbito judicial. No hay una receta única para el reto de la participación en temas de ciencia y tecnología: algunos modelos tienen un carácter más representativo, otros son más efectivos sobre la toma real de decisiones, ciertos modelos son mejores disparadores del debate público, otros propician una participación más igualitaria de legos respecto a expertos y autoridades, y aun otros hacen posible un involucramiento menos reactivo del público participante. Pero todos contribuyen, de uno u otro modo, a la democratización de las políticas públicas sobre ciencia y tecnología.

Además, el desarrollo de algún tipo de indicadores de participación permitiría, de un modo independiente, triangular resultados con otros tipos de indicadores de impacto social (es decir, utilizar procedimientos de medida independientes para, en caso de convergencia, obtener resultados robustos).(24) El motivo es que, en condiciones normales, la apertura de las políticas públicas a las sensibilidades y opiniones de los ciudadanos debería resultar en una reorientación de esas políticas hacia las necesidades de la población, incluyendo la satisfacción de las demandas sociales sin valor de mercado. Sería también necesario completar este tipo de indicadores de participación mediante indicadores que midan la calidad de esa participación en términos de cultura científica (y quizá madurez democrática) de la ciudadanía. La cultura científica es además uno de los modos intangibles, pero también más importantes, en los que el conocimiento científico-tecnológico puede ser de beneficio social.

Es interesante observar asimismo que, si utilizamos el propio marco conceptual de los estudio sociales para entender la naturaleza del desarrollo de una batería de indicadores sobre ciencia y tecnología, esa batería se presenta como un artefacto, como un constructo técnico de carácter social. Lo cual plantea al respecto, en un metanivel, los mismos desafíos de apertura a la participación pública que plantean otros sistemas y artefactos científico-tecnológicos. Dar entrada a las actitudes y opiniones de los actores sociales, en este contexto, significa, en nuestra opinión, recabar el mayor grado posible de respaldo en cuanto al conjunto de indicadores propuesto, tratando de involucrar a una diversidad de grupos de interés en el desarrollo del proyecto, así como haciendo de éste un proceso transparente con la máxima resonancia pública posible.

En ese ejercicio de reflexividad, una última cuestión terminológica parece también relevante. Las observaciones previas sobre participación, y la necesaria incorporación de intereses sociales en el desarrollo de la ciencia reguladora, debería quizá hacernos reconsiderar la etiqueta misma con la que denominar el tipo de indicadores que tratan de ser desarrollados. La sociedad tiene fuertes connotaciones de pasividad en la expresión “indicadores de impacto social”, dando a entender que sólo puede recibir y que no tiene nada que aportar, además de excluir esta expresión la cuestión del impacto ambiental. Parece por ello conveniente hablar de “indicadores de ciencia, tecnología y sociedad”, o simplemente de “indicadores sociales” de la ciencia y la tecnología, coincidiendo con el uso previo de Isabel Licha, quien llama “indicadores sociales” a la medición de la contribución de la actividad en ciencia y tecnología “a la satisfacción de las necesidades sociales y a la elevación de la calidad de vida”.(25) Creemos que un cambio de nombre para este tipo de indicadores podría, por un lado, reflejar más adecuadamente la realidad de las complejas interacciones ciencia-sociedad (especialmente en el ámbito de la ciencia reguladora), y, por otro lado, los indicadores reflejarían mejor mediante su propio nombre ese objetivo, antes enunciado, de ser sensibles al posible “impacto científico (o impacto en la política científica)” que pueda incorporar el sistema de ciencia y tecnología de un país al disponer de vías efectivas de participación ciudadana.

Para finalizar, sólo recordar que hemos propuesto aquí una reflexión sobre algunos temas y suposiciones subyacentes al uso de indicadores sociales para la ciencia y la tecnología, sobre los modos de conceptualizar cosas como la sociedad, la ciencia, el bienestar o la participación. Se trata de suposiciones inevitables aun cuando trate de desarrollarse una batería de indicadores precisos y cuantitativos: los números seguirán siendo blandos por más duros que sean los cálculos construidos sobre su base - por tomar una frase de N. Rescher. Sin embargo no consideramos que esas suposiciones creen necesariamente un obstáculo para la objetividad; aunque, para ello, hay que explicitar los presupuestos, discutirlos y fundamentarlos mediante la crítica racional.

Referencias

Albornoz, M. et al. (1999), “Impacto social de la ciencia y la tecnología: conceptualización y estrategias para su medición” (proyecto de investigación), documento de trabajo, Universidad Nacional de Quilmes.

Beck, U. (1986), La sociedad del riesgo, Paidós: Barcelona.

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Notas:

(1) Otra cosa fue la realidad práctica de estas políticas de postguerra, donde el tutelaje militar y la disponibilidad de recursos fueron importantes condicionantes prácticos.

(2) El mismo principio se aplicaría a la tecnología, sustituyendo el objetivo de la verdad por el de la eficiencia. Véase Maxwell (1984).

(3) Véase Guston (2000).

(4) Manual Frascati (OCDE, 1963/1993).

(5) Manual de Oslo (OCDE, 1997). A pesar de todo, según sostiene Godin (2002), aún cambiando el foco sigue tratándose básicamente de indicadores de input.

(6) De acuerdo con Velho (1994: 322 ss.), los orígenes del interés por medir impacto social se encuentran a mediados de los años 80 en EE.UU., como una reacción crítica a los indicadores de producto tradicionales.

(7) Reconociendo no obstante el decisivo papel que en el desarrollo de indicadores de ciencia y tecnología han tenido los organismo internacionales desde los años 60, particularmente la OCDE, siguiendo el trabajo pionero de la National Science Foundation norteamericana desde la década anterior. Véase Godin (2002).

(8) O número de personas dedicadas a la investigación, o centros de investigación, etc., por mencionar otros indicadores tradicionales de insumo centrados en la medición de la actividad.

(9) Un ejemplo es el conocimiento: es un tipo de bien de accesibilidad universal, pues es más costoso excluir a consumidores potenciales que permitir el uso gratuito (Fuller, 2001: 206).

(10) Véase en general Fuller (2001).

(11) Y crecientemente a nivel global debido a la internacionalización de las redes del comercio y la comunicación. Véase López Cerezo y Luján (2000).

(12) Beck (1994: 19).

(13) Para un tratamiento general de esta cuestión, véase Sen (1999).

(14) Cranor (1993: 164).

(15) La protección de la salud incluye cosas tales como asegurar mínimamente la igualdad en la disponibilidad de agua, aire, alimentos, etc., saludables.

(16) Véase Shrader-Frechette (1991: 120).

(17) Para dos tasas de desempleo iguales, una sociedad puede ser mucho más justa que otra si implanta medidas para imprimir un mayor dinamismo al empleo, repartir mejor el trabajo y evitar el paro de larga duración.

(18) Es decir, necesitamos indicadores que reflejen la especial situación de algunos grupos en los que convergen todo tipo de carencias.

(19) Para el mismo porcentaje de población pobre, una sociedad puede ser más justa que otra si las rentas de los más favorecidos no se hallan a gran distancia de las rentas de los más desfavorecidos.

(20) Por desgracia, los pobres no sólo suelen estar excluidos de la distribución de los bienes sino que suelen tener también un lugar preferente en la distribución de los riesgos.

(21) Se habla de intercambio de riesgos cuando, al suprimir o disminuir un riesgo, se crea o aumenta otro, ya sea del mismo tipo o no, para la misma población o para otra población. Se trata de un fenómeno muy frecuente en la gestión pública del riesgo. Véase Graham y Wiener (1995).

(22) López Cerezo y Luján (2000: cap. 9).

(23) Como muestra de esta literatura, véanse, por ejemplo, Renn at al. (1995), y Row y Frewer (2000).

(24) En general, la existencia en ciencia de diversos procedimientos para detectar la presencia de fenómenos, o el valor de magnitudes, permite la triangulación de resultados científicos (i.e. su determinación múltiple) y por tanto la evaluación objetiva de hipótesis, a pesar de que cada procedimiento cuente con sus propias suposiciones simplificadoras. Se trata del célebre slogan de Richard Levins (1966:20): la verdad como intersección de mentiras independientes. Un ejemplo bien conocido es la visualización de estructuras orgánicas coincidentes a través de aparatos basados en diferentes partes de la física, como el microscopio fotónico y el microscopio electrónico (Wimsatt, 1987; Hacking, 1983). En este sentido parecen avanzar técnicas como la de “indicadores parciales convergentes”, desarrollada por la Science Policy Reasearch Unit (SPRU) de la Universidad de Sussex en los años 80 (Velho, 1994:326).

(25) Licha (1994: 376-377).