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Mirando los Sistemas Nacionales de Innovación desde el Sur¹

Rodrigo Arocena y Judith Sutz

El concepto de Sistemas Nacionales de Innovación (SNI) apareció a finales de la década de los '80 y rápidamente adquirió una posición central, tanto en el ámbito académico como en las discusiones sobre políticas. (Freeman, 1987, Freeman y Lundval, 1988, Lundvall, 1988) El concepto SNI estaba basado en el resultado de investigaciones empíricas llevadas a cabo en los países altamente industrializados, es decir, en el Norte. Sin embargo, el concepto no limita su aplicación a dichos países. De hecho, puede ser muy útil también para estudiar las especificidades de los procesos y políticas de innovación en el Sur, sirviendo igualmente para poner evidencia las similitudes y diferencias que éstos mantienen con lo que ocurre en el Norte. Para que ello sea así, el enfoque de los Sistemas Nacionales de Innovación debe ser complementado con una perspectiva desde el Sur. Es necesario pensar con una “cabeza sureña” acerca de lo que ha sido producido en el Norte respecto del concepto SNI; “cabezas sureñas” son necesarias también para adaptar esas herramientas intelectuales al estudio de la situación y los futuros posibles de países periféricos.

Con el propósito de contribuir a un análisis de ese tipo, este trabajo se organiza de la siguiente forma. Al comienzo, recapitula brevemente los principales elementos que delimitan el concepto SNI, indicando algunos de los problemas que plantea. Luego analiza el concepto “desde el Sur” –más precisamente con una perspectiva latinoamericana- enfatizando aquellos de sus aspectos que mejor ilustran dicha perspectiva. A continuación indica algunas de las principales diferencias entre América Latina y los países desarrollados en términos de la conceptualización de los SNI. Luego reseña en forma resumida resultados empíricos recientes acerca de la “innovación realmente existente” en América Latina y, sobre la base de ello, discute algunas características específicas de los Sistemas Nacionales de Innovación latinoamericanos. Un enfoque que busca construir una imagen que ayude a entender la dinámica y perspectivas de la innovación en un pequeño país latinoamericano, Uruguay, es presentado inmediatamente después, para finalizar planteando algunas observaciones acerca de lo que puede ser aprendido en el Sur sobre los sistemas de innovación en el Norte.

Estas cuestiones son relevantes dado el papel fundamental que la innovación y los Sistemas Nacionales de Innovación juegan actualmente en todas partes. De hecho, afirmaciones como las que siguen son ampliamente aceptadas. La innovación es un factor clave de la competitividad, tanto a nivel de firmas como de países. La innovación implica procesos de cambio llevados a cabo por firmas que son afectados por un amplio conjunto de factores económicos, políticos, sociales, culturales, científicos y tecnológicos. Muchos de estos factores son el resultado directo de la acción orientada a objetivos de organizaciones públicas y privadas (incluyendo las propias empresas); algunos de ellos son resultados no esperados de la acción de organizaciones para las cuales la innovación no es su objetivo principal; otros están relacionados con los recursos naturales y la historia de las naciones. Es en el marco general o “clima” generado por estos factores que las empresas deciden y llevan a cabo actividades innovativas; este marco o clima recibe influencias de alcance tanto internacional como nacional. Aún si la globalización afecta grandemente a muchos, si no a todos, de estos factores y al clima general de la innovación a nivel de país, siempre hay espacio para “influencias nacionales” que pueden tomar la forma de políticas públicas – a nivel macro, meso o micro – pudiendo también ser el resultado de iniciativas dispersas provenientes de los más diversos actores sociales. Por esto mismo es importante analizar y comprender cómo las influencias nacionales actúan sobre la innovación y pueden afectar sus futuros resultados. Es esto lo que hace necesario un marco conceptual que permita describir, interpretar y actuar sobre la innovación; la noción de Sistemas Nacionales de Innovación – en cualquiera de sus muchas definiciones – provee un marco conceptual de ese tipo. Más aún, el concepto establece un circuito de retroalimentación positivo: fortalecer el Sistema Nacional de Innovación es equivalente a mejorar el clima innovativo y, por esa razón, la factibilidad de la innovación.

Una vez reconocida la importancia política del concepto, los consensos y acuerdos comienzan a debilitarse. ¿Qué quiere decir exactamente fortalecer el Sistema Nacional de Innovación? Antes que eso, ¿qué es lo que hay que tomar en cuenta cuando describimos sus principales rasgos y cuando tratamos de entender su dinámica? Especialmente durante los años ’90 se produjo un importante cuerpo de trabajo académico que analiza este tipo de preguntas; como no podía ser de otra manera, muchos puntos de vista se presentan, algunos de los cuales entran en conflicto con otros.²

Desde un punto de vista de tomador de decisiones políticas, por otra parte, uno de los ejercicios más importantes derivados de la conceptualización de los SNI consiste en comparaciones internacionales: ¿Qué tipo de políticas de innovación están diseñando e implementando mis vecinos, socios, rivales o modelos? ¿Cuáles de esas políticas se podrían aplicar en casa y a qué costo?

Cuestiones como las mencionadas en los últimos tres parágrafos requieren de una elaboración que tome en cuenta las especificidades de las regiones periféricas. En ese sentido, “la Innovación desde el Sur” puede ser entendida como un programa de investigación fuertemente conectado con volver a pensar los problemas del desarrollo en la era de la globalización, teniendo como agenda de investigación un amplio espectro de preguntas generales y específicas, y con una metodología de investigación propia, capaz de asumir dicha agenda. Este trabajo intenta contribuir a la definición de ese programa de investigación.

Una perpectiva desde el Sur

Para organizar la perspectiva sobre los SNI desde el Sur, empezamos por preguntar si el concepto se refiere a situaciones existentes o si caracteriza una configuración ideal todavía no materializada. Cuando C. Freeman propuso el término “Sistema Nacional de Innovación” en 1987, estaba por cierto pensando en una situación muy específica, la de Japón. Una de sus razones era la importancia que se le daba a la innovación en una estrategia fuertemente nacionalista. Pero más relevante que eso parece haber sido la parte “Sistema” del SNI; muchas cosas distintas en diferentes partes de la economía y la sociedad en general parecían comportarse de acuerdo a las necesidades de otras partes, como si muchos circuitos de retroalimentación positiva estuvieran operando de forma más o menos sincronizada. Un ejemplo notable de esto es la descripción que hace Freeman de la educación en Japón: el hecho destacable de que tantos ingenieros en Japón tengan preparación formal en ciencias básicas, el entrenamiento práctico y el frecuente reciclaje en la industria de esos mismos ingenieros, y la preocupación por darle a cada trabajador una cierta comprensión de las varias operaciones en la empresa resultaban en que “el ‘enfoque de sistemas’ fuera inculcado a todos los niveles de la fuerza de trabajo y no sólo a nivel de la alta gerencia” (Freeman, 1987: 46).

Desde un punto de vista totalmente diferente, una segunda rama importante de la conceptualización sobre los SNI está construida también sobre observaciones empíricas. Este es el caso del enfoque relativo a la interacción usuario – productor que viene de los países nórdicos.³ En un trabajo temprano, Lundvall (1985: 3) desarrolla la idea de que una innovación es “el resultado de encuentros entre oportunidades técnicas y necesidades de usuarios”: las relaciones entre aquellos que saben acerca de oportunidades técnicas y aquéllos que supuestamente saben lo que necesitan están en el centro mismo de las dinámicas de la innovación; además, la mejora de las relaciones entre usuarios y productores da lugar a muchas de las formas de un proceso social clave relacionado con la innovación, cual es el proceso de aprendizaje.⁴ La idea de un sistema de innovación en este enfoque se relaciona con las instituciones⁵ que intervienen en los procesos de aprendizaje. Estas incluyen por supuesto a las universidades así como a organizaciones de investigación especializadas, a industrias basadas en la ciencia y a otras unidades profesionales involucradas en la producción de bienes. En este enfoque, la parte nacional del concepto de SIN proviene de la propia definición de innovación como resultado de interacciones usuario – productor: “Si el ambiente cultural de un usuario es muy diferente del de un productor será muy costoso establecer un canal de información y desarrollar códigos comunes. No solamente diferentes lenguajes nacionales dificultarán las comunicaciones; además, diferencias culturales se reflejarán en interpretaciones distintas de signos idénticos” (Lundvall, 1985: 47). La importancia de los usuarios en los procesos de innovación ha sido subrayada también por otros académicos. ⁶

Cuatro aspectos principales del concepto SNI

¿Cuáles son las observaciones más salientes que una “cabeza sureña” preocupada por la innovación puede formular frente a la teorización antes mencionada?

(a) La primera es que SIN es un concepto “ex post”, esto es, se trata de un concepto construido a partir de estudios empíricos que mostraron ciertas características similares.⁷ Esto no es trivial para un investigador latinoamericano que se ocupa de problemas de innovación, porque en América Latina SNIs es un concepto “ex ante”, en el sentido de que muy pocas pautas del comportamiento socio-económico asociado con la innovación a nivel nacional pueden ser vistas como operando de forma sistémica. Esto no quiere decir que la innovación – la innovación tecnológica – esté ausente en la región.⁸ El problema es que las fortalezas innovativas a nivel micro que realmente existen permanecen aisladas y encapsuladas, dificultando grandemente un proceso posterior de articulación y agregación que pudiera sintetizarse en SNIs y generar el impacto que los SNIs supuestamente tienen en la competitividad de las economías nacionales.

(b) En segundo lugar, vale la pena notar que el Sistema Nacional de Innovación conlleva un sesgo normativo. Esta probablemente no sea una opinión universalmente compartida. Por ejemplo, Edquist (1997: 20) opina que “… la noción de optimización está ausente de los enfoques de sistemas de innovación. Por lo tanto, no son posibles las comparaciones entre un sistema existente y un sistema ideal.” De hecho, postular la posibilidad de un diseño óptimo para SNIs implicaría la eliminación de la diversidad, una de las características principales del enfoque. Ahora bien, descartar el “sistema ideal” no significa que el concepto no tenga relación con lo que es “bueno” o “malo”. Lundvall enfatiza el hecho de que las diferencias extremas en competencias entre usuarios y productores está por detrás de innovaciones insatisfactorias o de la lenta adopción de innovaciones, en particular cuando se trata de la modernización de industrias maduras como la textil o la vestimenta. Esto no es un hecho irremediable de la naturaleza: dicho autor se refiere de manera aprobadora a la forma en que el MITI (Ministerio de Comercio Internacional e Industria de Japón) dirigió sus esfuerzos a la modernización de dichos sectores “como una manera de compensar por los débiles canales de información entre productores e industrias de base científica, y para romper la inercia incorporada en las relaciones tradicionales entre usuarios y productores” (Lundvall, 1985: 37, énfasis en el original). Un Sistema Nacional de Innovación que tome en cuenta las asimetrías de conocimiento entre usuarios y productores será probablemente más efectivo en la promoción de innovaciones útiles que un sistema que no le preste atención a ese tipo de problemas: parecería así que el concepto de SNIs incluye un sesgo normativo. Reconocer que hay algunas “buenas formas” generales y algunas formas que parecen ser mejores que otras respecto a los SNIs es importante desde una perspectiva latinoamericana: para evitar copiar o simplemente seguir la última moda en materia de políticas, hace falta identificar algunos puntos de referencia, algo así como una guía normativa que al menos en parte será claramente específica. Esto no quiere decir que haya “un modelo” para SNIs en América Latina (o en cualquier otra parte); más bien subraya un aspecto poco enfatizado del concepto que es, sin embargo, bastante importante: su sesgo normativo.

(c) Una tercera observación califica este sesgo normativo. La idea es que SNIs es un concepto "relacional": prácticamente toda la literatura sobre el tema enfatiza la importancia mayor de las conexiones entre diferentes tipos de actores colectivos. Hace treinta años, el físico argentino Jorge Sábato, propuso una ilustración para un "círculo virtuoso" capaz de poner a la ciencia y la tecnología al servicio del desarrollo: el "triángulo de Sábato" de empresarios, gobierno y academia. En ese momento, Sábato indicaba que no importaba tanto cuán fuerte fuera cada organización aislada puesto que lo que era mucho más importante era la fortaleza de las conexiones entre ellas: de hecho el triángulo existía sólo si esas conexiones existían. Este tipo de conceptualización "relacional" ha sido ampliamente adoptada hoy por hoy por los estudiosos de la innovación, aunque esto es más fácil de formular que de llevar a la práctica: en América Latina es tarea relativamente común la creación de organizaciones dirigidas a fomentar la innovación, pero es bastante difícil hacerlas operar como puentes entre actores. Es por esto que vale la pena subrayar la naturaleza relacional del concepto SNIs.

(d) Una última observación se vincula con el debate entre "creacionismo" o "evolución espontánea" como tendencias de desarrollo para los SNIs. Parece bastante obvio que no hay una única respuesta para este debate; es fácil encontrar tendencias más "creacionistas" y más "evolucionistas" de sistemas de innovación al efectuar comparaciones entre países, sectores productivos, y aún entre diferentes períodos en un mismo país. El punto importante es que dado el estado de desarrollo presente alcanzado por cada Sistema Nacional de Innovación, el estado futuro y la dinámica del sistema pueden ser al menos parcialmente influenciadas por acciones orientadas a objetivos. Esto es, los SNIs son objeto de políticas. Esto no quiere decir que la configuración total del sistema pueda ser diseñada a voluntad; tampoco quiere decir que cualquier política o medida de política que se diseñe pueda ser implementada exitosamente. Reconocer que el concepto SNIs es un concepto político, y que la realidad que describe puede ser objeto de esfuerzos políticos deliberados para cambiarla con una esperanza razonable de lograr lo que se busca no es asunto trivial, especialmente en América Latina, donde ciencia, tecnología e innovación no han ocupado una posición muy alta en la agenda política.

Resumiendo: cuando el concepto SNIs es mirado desde el Sur, hay cuatro aspectos que aparecen como esenciales para trabajar con este enfoque. Se originó en los países centrales como un concepto ex post mientras que en la periferia es un concepto ex ante; tiene peso normativo; es "relacional" y, finalmente puede ser objeto de políticas.

Sistemas e Industrialización

El concepto SNIs recubre la innovación industrial, tanto técnica como organizativa Esta es una de las razones por las cuales percibimos una distancia tan amplia entre América Latina y los países desarrollados en la precisión con la cual el concepto da cuenta de la realidad. Si en vez focalizáramos nuestra atención en la innovación en la agricultura o en la agroindustria, dicha distancia se acortaría notoriamente. Si el concepto "sistemas de innovación" se hubiera inventado varias décadas atrás, podría haber sido aplicado perfectamente a los sectores agrarios o agroindustriales de muchos países, tanto en el mundo desarrollado como en el subdesarrollo.

Acerca de los sistemas agrarios de innovación

Dos casos "desarrollados" notables son los de Estados Unidos y Dinamarca. En Estados Unidos el temprano involucramiento de la política pública en el área agropecuiaria tanto en actividades de investigación, desarrollo y exrensionismo ha sido considerado paradigmático desde una perspectiva de desarrollo (Evenson y Westphal, 1995). En el capítulo acerca del Sistema de Innovación norteamericano en el libro de Nelson National Innovation Systems (Mowery y Rosemberg, 1993) aunque el foco está dirigido hacia el avance técnico en la industria, igualmente se presenta de manera breve un análisis del sector agropecuario. Dos razones explican esta "desviación" del foco principal: el prácticamente único papel jugado en aquel tiempo por el estado y la insistencia en una perspectiva usuario-productor organizada en torno a la filosofía extensionista.

El caso de las tempranas políticas agropecuarias norteamericanas ha sido también analizado desde una perspectiva de ciencia política que merece atención dado el tipo de cuestiones que plantea. Skocpol (1985:13-14) argumenta, luego de subrayar que en el período posterior a la primera guerra mundial "el Departamento de Agricultura norteamericano era una isla de fortaleza estatal en un océano de debilidad" que la formulación de políticas de estado no era solamente el resultado de la acción del grupo de interés de los granjeros poderosos sino también la consecuencia de "recursos únicos de capacidad administrativa, de planificación pública precedente y de experiencia gubernamental práctica accesible a los expertos federales en agricultura finalizando el New Deal". Voluntad y capacidades estatales se combinaban así para el desarrollo de iniciativas de tipo sistémico capaces de combinar conocimiento e innovación en un sector particular.

Si este énfasis en la iniciativa de las políticas públicas puede quizás resultar demasiado fuerte, el caso de Dinamarca ofrece un contrapeso. Algunos análisis del sistema de innovación de Dinamarca (Anderse and Lundvall, 1988; Edquist and Lundvall, 1993) incluyen una cuidadosa consideración de su sistema agrario. Incluso estudios que no están dirigidos a directamente a cuestiones de innovación ofrecen una imagen fascinante de la acción colectiva que generó las originales relaciones entre producción material y producción de conocimientos en el sector agroindustrial danés a fines del siglo XIX.⁹

Volviendo ahora a América Latina podemos encontrar muchos ejemplos de relaciones bien articuladas entre investigación, experimentación, extensionismo y producción en el sector agropecuario que encajan bien en la definición actual de SNIs. Uruguay es un caso claro de esto y desde comienzos de este siglo; actualmente, el "mapa innovativo institucional" uruguayo, esto es, el conjunto de organizaciones que incluyen de una forma u otra objeticos relacionados con la innovaciíon, es claramente mucho más denso cuando se le observa desde el lado agropecuario que cuando ello se hace desde el lado industrial, aún si el grado de innovatividad del "sistema agrario" no es particularmente alto.

Industrialización y conocimiento en América Latina

La pregunta entonces es ¿ por qué, durante el proceso de industrialización se amplió la brecha entre las naciones actualmente desarrolladas y América Latina en términos de los SNIs? Una respuesta de pocas palabras indicaría que esto está vinculado con el conocimiento. El sector agropecuario necesita conocimiento adaptado a las condiciones locales y reconoce, primero, que existe una necesidad, y, segundo que deben realizarse esfuerzos científicos y tecnológicos locales para llenar dicha necesidad. Esto se debe en parte a una tendencia general en los países subdesarrollados: "En general, ha sido asumido que las industrias en los países subdesarrollados pueden adquirir fácilmente nueva tecnología. Si bien los problemas de transferir tecnologhías agropecuarias entre países han sido ampliamente reconocidos, las dificultades de transferir tecnología industrial no lo han sido" (Bell y Pavitt, 1995: 69). Más en general el conocimiento no fue un factor importante de crecimiento económico en América Latina. Nos dedicaremos ahora a una breve caracterización histórica de dicho proceso.

En las décadas que siguieron a 1850, América Latina fue incorporada como "periferia" a la economía internacional que tenía su "centro" en los países industrializados, comenzando así un período de crecimiento hacia fuera basado en la exportación de productos primarios. Las élites dirigentes se preocuparon más por imitar el estilo de vida de las élites europeas que por impulsar las bases tecnológicas del crecimiento económico. Desde entonces una proporción relevante del excedente económico ha sido dedicada al consumo conspicuo y a las importaciones con él relacionadas. Así, es difícil encontrar trazos del nacionalismo tecnológico que fuera típico de la élite japonesa en ese mismo período (Odagiri y Goto, 1993). Este también fue un tiempo dorado para el capital extranjero en América Latina. Era más fácil comprar métodos de producción modernos en el extranjero que promover endógenamente la generación de conocimiento técnico; en el largo plazo éste fue quizás la principal limitante del período de crecimiento hacia fuera (Bethel, 1991: 3). La cultura oficial ha marginalizado históricamente a la ciencia, con excepción de la bio-medicina y algunas otras ramas de las ciencias biológicas, y ha prácticamente ignorado a la tecnología; el "matrimonio entre la ciencia y las artes útiles" que caracterizara a la segunda revolución industrial estuvo escasamente presente en este continente.

Sin embargo, el rápido crecimiento de algunos países latinoamericanos alrededor del cambio de siglo abrió algunas oportunidades para una industrialización incipiente, especialmente cuando ella fue impulsada por la creciente capacidad de consumo de las clases medias. Esta era la situación en algunas regiones donde la inmigración europea fue muy importante, como en las márgenes del Río de la Plata y en San Pablo. Esta inmigración promovió la innovación industrial y la ideología industrializadora sobre la cual se basó el progreso económico cuando la crisis mundial de 1930 orientó a América Latina hacia un período de crecimiento hacia dentro liderado por la industrialización por sustitución de importaciones (ISI). Este fue el principal período de desarrollo de América Latina en la historia contemporánea; grosso modo entre 1940 y 1980

a pesar de las ineficiencias y las dispersiones generadas por la industrialización forzada las tasas de inversión y de crecimiento aumentaron, el sector público inició una vasta expansión de la educación básica y los niveles de salud mejoraron sustancialmente. Estos dos últimos cambios bien podrían haber estado relacionados con la urbanización así como con la creación de una clase trabajadora industrial. Sin embargo, éste fue no sólo el período de mayor cambio estructural en la economía latinoamericana, sino uno de crecimiento sostenido y relativamente estable y de mejora social. Marcando un fuerte contraste los períodos de 1900-1940 y 1980-1985 mostraron mucho menor crecimiento económico y mucha mayor inestabilidad (Astorga y FitzGerald, 1998: 20, nuestra traducción).

El estado fue un actor principal de la ISI; su papel económico y social se expandió rápidamente. Asimismo, los procesos de democratización debilitaron de alguna forma el control que pequeñas élites tenían sobre los organismos públicos; la clase trabajadora industrial y sus sindicatos crecieron y en principio la influencia de las empresas multinacionales disminuyó. Pero la fuerte élite tradicional luchó contra las políticas de industrialización por sustitución de importaciones y la desatención cultural a la tecnología prevaleció. Consecuentemente, aunque los estados protegieron a las industrias nacionales dicho proteccionismo no fue selectivo ni orientado al aprendizaje; en términos generales los estados no apoyaron firmemente el mejoramiento de las actividades industriales ni de las capacidades tecnológicas necesarias a efectos de alcanzar el nivel de producir los medios de producción. El resultado fue la "industrialización trunca de América Latina" como fuera descripta en un libro fundamental aunque ampliamente ignorado (Fajnzylber, 1983).

Debe ser enfatizado que durante el período de la ISI la innovación tecnológica probablemente tuvo lugar a lo largo de todo el continente en una escala mayor que luego de 1980 (Katz, 1994). Pero como las consideraciones anteriores sugieren, tuvo un carácter altamente informal o de carácter incremental o menor. En América Latina la innovación tecnológica ha sido subvaluada por las tendencias culturales dominantes, escasamente por los economistas de desarrollo de corriente local, y casi totalmente ignorada por las políticas públicas; así ella fue y todavía es un fenómeno de naturaleza "intersticial". Al usar este palabra estamos pensando en la caracterización debida a Michael Mann (1986: 15-16) de la emergencia intersticial de nuevos procesos entre los "poros" de redes institucionalizadas de interacción social.

Algo similar ocurrió con la generación endógena de conocimiento científico y tecnológico. El cambio técnico consistió en la importación de bienes y capital, como Celso Furtado lo enfatizaba hace ya treinta años la "condición periférica" estaba relacionada fundamentalmente con la "dependencia tecnológica" del "centro". Todavía lo está.

Las experiencias del este asiático con respecto al conocimiento, el aprendizaje y la innovación no podrían contrastar más con las que acabamos de describir. Estas experiencias son bien conocidas (Johnson, 1982; Amdsen, 1989; Hou y Gee, 1993; Kim, 1997). Menos conocido es cómo ellas fueron presentadas, particularmente por las instituciones financieras internacionales, como un modelo para el desarrollo latinoamericano: sin decir una palabra acerca de conocimiento y educación, la receta trasmitida fue la apertura total de la economía, la reducción de la intervención pública y la masiva inversión extranjera (Fajnzylber, 1983: 80). Sin embargo las políticas del sudeste asiático, especialmente la forma en que se hicieron cargo del conocimiento producido en todas partes, el énfasis en el más alto alcance de la educación a todos los niveles, el crecimiento constante de la inversión en I+D y la construcción institucional dirigida a la mejora de la tecnología y la inversión fueron estudiados cuidadosamente en América Latina. Uno de los puntos importantes de comparación estaba referido a la protección industrial: en palabras de Fajnzylber, mientras en América Latina la protección fue "frívola", en el sudeste asiático incluyeron "una protección lúcida, selectiva y cuidadosa dirigida al proceso de aprendizaje de la industria nacional" (Fajnzylber, 1983: 116).

Mirando hacia atrás hacia el principal período de crecimiento desde el punto de vista del triángulo de Sábato de empresarios, gobierno y academia, podemos concluir que sólo el "segmento" Estado-Sector Industrial existió realmente siendo aquellos que conectaban con la academia básicamente virtuales. En cierto sentido, las interacciones entre el estado y los empresarios industriales eran "sistémicas", e indudablemente tenían un foco "nacional". El estado era visto como el principal actor involucrado en el desarrollo nacional, y desarrollo era identificado con industrialización; se construyó infraestructura pública y la industria privada nacional fue altamente protegida; en ese contexto los empresarios llevaron a cabo la ISI incorporaron nueva tecnología principalmente a través de la compra de maquinaria al exterior y reclamaron todavía más protección al estado. La relación entre el estado y el sector industrial fue importante, pero no estuvo focalizada en la innovación.

Así, a lo sumo podemos pensar en "Sistemas Nacionales de Crecimiento Industrial". Estrictamente hablando, durante el período de rápida industrialización los SNIs latinoamericanos no llegaron a construirse.

La innovación industrial "Realmente Existente" en América Latina

Dada la afirmación recién efectuada, los SNIs en América Latina pueden ser vistos como una referencia conceptual general para estudiar problemas relacionados con la innovación y/o una noción unificadora para hacedores de política.

Sin embargo, la innovación -formal, informal y aún intersticial- es parte de la realidad del continente. ¿Qué podemos decir acerca de ella? Desde mediados de los ´90 la innovación industrial en varios países latinoamericanos ha sido cuidadosamente estudiada a través de encuestas específicas.¹⁰ Argentina, Chile, Colombia, México y Venezuela completaron dichas encuestas entre 1995 y 1998; en Uruguay, una experiencia similar tuvo lugar diez años antes, en 1988.¹¹ Estas encuestas no siguieron una metodología previamente concertada aunque, en parte porque los manuales Frascatti y Oslo de la OECD fueron referencias comunes un conjunto de comparaciones aceptablemente precisas pueden ser establecidas a partir de sus resultados.¹²

Algunas conclusiones tentativas respecto de la innovación en América Latina basadas en dichas encuestas, pueden ser sintetizadas de la siguiente forma:

1. el gasto nacional en innovación es bastante bajo;
2. las firmas innovadoras se caracterizan por realizar actividades internas de I+D;
3. la innovación industrial es altamente informal, pero,
4. no necesariamente de un bajo nivel de complejidad;
5. las firmas innovadoras tienen comparativamente un alto número de técnicos calificados;
6. las empresas necesitan personal capacitado para ser capaces de innovar;
7. la falta de personal calificado en empresas pequeñas y medianas no se ve compensada con apoyos externos.

Justifiquemos estas afirmaciones.

1. La inversión en I+D en América Latina es consistentemente baja si la comparamos con la de la OCDE y con la de los nuevos países industrializados de Asia (Cuadro 1). Los números son diversos, pero una cosa es clara, ninguno de esos países ha alcanzado el nivel recomendado a las naciones en desarrollo hace treinta años por la Unesco como el mínimo umbral de inversión en I+D: 1% del PBI.
2. Una segunda cuestión tiene que ver con los criterios que fueron utilizados para identificar las empresas innovadoras en cada muestra nacional. Éstos también fueron diversos, pero en todas las encuestas el núcleo de esta cuestión consistió en preguntar acerca de las actividades internas de I+D. El análisis colombiano concluyó que para las empresas innovadoras en su muestra "la implementación de proyectos de I+D fue el elemento más importante en el proceso innovativo" (Durán et al, 1998 : 89). Ésta es una característica muy generalizada y es por ello que el análisis de cómo las empresas industriales latinoamericanas realizan I+D deviene elemento central en el estudio de la innovación realmente existente.
3. La conclusión principal que obtenemos de las encuestas es que la innovación industrial en América Latina es todavía altamente informal. Esto es, aún si una proporción importante de las empresas industriales realizan tanto innovación de producto como de proceso, las actividades de I+D no están clara ni formalmente articuladas con la estrategia empresarial. Podemos usar dos indicadores en apoyo a la afirmación anterior. El primero es la diferencia entre empresas realizar actividades innovativas y empresas que tienen laboratorios o departamentos formales de I+D; el segundo es el porcentaje de empresas que indican realizar I+D y que también saben cuántos recursos le dedican a esas actividades (Cuadro 2). Con respecto a esto último, en Argentina alrededor del 25% de las firmas fue capaz de declarar los recursos dedicadas a I+D, en México 28.6%, en Venezuela 8%; en Uruguay, 10 años antes, más del 60% de las empresas no sabían cuánto destinaban a I+D o declaraban un nivel marginal de recursos asignados.
4. La proporción de profesionales en I+D es consistentemente más elevada que en otras actividades de la empresa. El análisis mexicano muestra que las empresas innovadoras eran capaces de contratar profesionales para actividades de I+D aún sin contar con estructuras formales de I+D; en Uruguay, la proporción de profesionales en actividades formales e informales de I+D era prácticamente idéntica. Esto califica el sesgo informal de la I+D industrial latinoamericana: informalidad no puede ser identificada con bajos niveles de complejidad.
5. La correlación entre la innovatividad de las empresas y el personal calificado es muy clara en todas las encuestas. En el caso colombiano, por ejemplo, "la relación más estrecha entre bvariables es la que indica que cuánto más calificado el personal, más innovativa la empresa". Más aún, "el único indicador relacionado al nivel de innovatividad más allá del tamaño era el número de personal calificado y sus salarios" (Durán et al, 1998: 57)). En Uruguay el análisis tuvo un resultado similar: la correlación estadística entre nivel de innovatividad y número de ingenieros resultó ser altamente significativa.
6. Que las firmas necesitan personal calificado para estar en condiciones de innovar puede no parecer un resultado inesperado; es un sin embargo sorprendente con cuánta precisión este hecho puede revelarse en hechos empíricos. El cuadro 3 muestra claramente que de 50 empleados en adelante hay una fuerte caída en el número promedio de personal técnico de alto nivel cuando se pasa del primer al segundo nivel de innovatividad, mientras que para las empresas pequeñas esta caída es muy reducida. Esto sugiere que hay efectivamente un nivel mínimo por debajo del cual la innovación es prácticamente inalcanzable.¹³
7. Esta tendencia apunta a la difícil situación que enfrentan las pequeñas y medianas empresas latinoamericanas en la economía globalizada, basada en el conocimiento, y orientada por la innovación. Pero quizás esta sea una conclusión prematura: fuera de las firmas hay capacidad de consejo tecnológico y de investigación que podrían ser movilizados para superar la debilidad innovativa que éstas padecen. Los datos que surgen de las encuestas de innovación sugieren que no es este por cierto el caso, ya que en la mayoría de los países la utiliación de apoyo tecnológico por parte de las pequeñas y medianas empresas está bien por debajo del 30% . Por otra parte los estudios de caso de la relación universidad-empresa muestran que la mayor parte de esas relaciones se establecen entre empleados con formación universitaria y sus colegas en la universidad (Hein et al, 1996); aún para saber qué preguntar y cómo hacerlo, algún nivel de entrenamiento es necesario. Es más que posible entonces, que las pequeñas y medianas empresas que solicitaban apoyo tecnológico detectadas en las encuestas no fueran precisamente aquellas con necesidad de compensar su debilidad técnica a través de ayuda externa.

Las afirmaciones arriba indicadas constituyen las principales conclusiones que pueden establecerse cuando comparamos la "parte de innovación" de las encuestas de innovación latinoamericanas. Sin embargo, hay otro aspecto que puede ser comparado, a saber, la "parte de sistemas de innovación" de las encuestas. Esta parte recoge información acerca de las organizaciones con las cuales las firmas interactúan en el proceso de innovación y a ellas nos referiremos brevemente en la próxima sección.

Los SNIs en las encuestas de innovación industrial: enfoque conceptual y evidencia empírica .

El mundo externo a las firmas recibe mucha atención en todas las encuestas de innovación latinoamericanas. Muchas organizaciones forman parte de ese mundo: otras firmas, bien sean proveedores, clientes o competidores; organizaciones cientídficas y tecnológicas; universidades de investigación y otros institutos de investigación públicos o privados; empresas consultoras en aspectos técnicos o de negocios; programas públicos dirigidos a fomentar la innovación a nivel de la empresa.

Un conjunto diverso de posibles relaciones son tomados en consideración: el origen de las ideas innovadoras, las fuentes de información para la innovación, la realización de proyectos innovativos, el apoyo financiero para la innovación, el desarrollo de proyectos innovativos conjuntos. Podemos reconocer claramente aquí el sesgo "relacional" del concepto sistemas de innovación. Si aceptamos que estos sistemas incluyen el conjunto de organizaciones que pueden razonablemente verse involucradas en interacciones con empresas orientadas a la innovación, las encuestas reflejan efectivamente dicha caracterización. Sin embargo, la calificación de "nacional" de esos conjuntos no está explícitamente relevada en las encuestas: sólo el caso mexicano analiza la diferenciación nacionales - extranjeras para todas las organizaciones que están siendo consideradas.

Los principales resultados empíricos pueden ser sintetizados como sigue:

1. Las ideas para la innovación así como la implementación de innovaciones son consideradas por las firmas básicamente como un asunto interno.
2. Desde el mundo exterior a las empresas las organizaciones menos importantes son las universidades y los centros de investigación. En Colombia, las universidades son vistas como origen de ideas innovadoras por el 13.4% de las firmas entrevistadas, mientras que la cifra para los centros públicos de investigación es 7.4%. En México fueron escasos los convenios para innovación establecidos con universidades (6% del total) y centros públicos de investigación (4.9%); sin embargo estas organizaciones constituyen la más "nacional" de todas las alternativas dado que el 90% de todas las universidades y centros públicos de innovación eran mexicanos, en contraste con los clientes que eran extranjeros en el 40% de los casos, o de empresas del mismo grupo que eran extranjeras en el 50% de los casos. En Venezuela, 43 % de las firmas declararon haber tenido relaciones tecnológicas externas; de ellas, sólo 3.5% fueron establecidas con universidades y 4.5% con instituciones públicas. En Argentina sólo 6% de todas las empresa de la muestra declaran haber tenido contratos con universidades o institutos públicos.
3. Si incluimos la adquisición a otras empresas de bienes de capital para la innovación como una "relación externa", ésta resulta ser la más fuerte para todos los países. Esto es también válido en relación al futuro: aumentar la inversión en maquinaria y equipo fue por lejos la respuesta más frecuente a la pregunta acerca de planes futuros para la innovación. En todos los casos la maquinaria y equipo para la innovación eran mayoritariamente extranjeros.

Baja inversión en I+D, baja utilización de instituciones de conocimientos locales, alta dependencia de ciencia y tecnología incorporada proveniente del extranjero, y, por otra parte sustantiva importancia a la inversión directa extranjera por parte de corporaciones multinacionales: ¿cuán nacionales son entonces los Sistemas Nacionales de Innovación en América Latina?

En un trabajo inspirador Niosi y Bellon (1996: 144)) analizan la internacionalización de la innovación. Argumentan que: "La mayor parte de los flujos internacionales de tecnología ocurren entre países desarrollados, reflejando que la brecha tecnológica que existe entre ellos es pequeña en comparación con la mucho más ancha que divide a las naciones industriales de las subdesarrolladas" . Aunque la creciente cooperación para la investigación incluye a científicos ubicados en países subdesarrollados, la agenda de investigación prevaleciente muestra que esa cooperación está fundamentalmente integrada a los procesos de generación de conocimientos localizados en las naciones industrializadas. Así, la tendencia básica sea probablemente la de la "triadización" de la innovación. Esta caracterización ha sido también propuesto por Patel y Pavvit (1999), basada en el hecho de que menos del 1% de las actividades innovativas realizadas en el extranjero por las empresas más grandes del mundo están localizadas fuera de la "tríada". Considerando "sistemas nacionales de innovación abiertos", Niosi y Bellon ( 1996: 156) afirman: "la tendencia actual hacia la 'internacionalización con especialización' parece más probable que la simple globalización", una tendencia que permite sólo una convergencia parcial de los SNIs. Desde este punto de vista, los SNIs latinoamericanos están moldeados por una inserción en la economía internacional que se especializa en la producción basada en recursos naturales, con relativamente escaso y mayormente importado valor agregado tecnológico. Varios de los aspectos previamente considerados se relacionan con esta especialización internacional que fomenta la emergencia de lo que podríamos llamar SNIs "neo-periféricos".

Construyendo un retratode un sistema Nacional de innovación combinando diferentes enfoques

A primera vista, la evidencia presentada en la sección precedente no indica la presencia de sistemas y menos aún de SNIs. Sin embargo, es necesario tener cautela. Las encuestas tomadas en forma aislada proveen una visión demasiado general para construir un retrato cuidadoso de la situación nacional respecto a la innovación, por lo que se vuelven imprescindibles los estudios de caso nacionales. Ahora bien, como hemos indicado antes, las encuestas pueden compararse aunque no incluyan exactamente las mismas preguntas; es más difícil hacer análisis comparativos con los estudios de caso si éstos no se basaron en una metodología acordada previamente, puesto que a menudo las cuestiones principales a considerar y aún ciertas definiciones básicas son diferentes.

En particular, al analizar la cuestión de si un SNI existe realmente en un país dado, es necesario decidir qué es exactamente lo que va a ser estudiado a efectos de obtener respuestas suficientemente precisas. La idea es enfocar la atención en diferentes aspectos, cada uno capaz de arrojar luz sobre algún aspecto importante relacionado con la innovación, sea actualmente o con visión prospectiva, y luego tratar de combinar lo que se obtuvo desde esos diferentes puntos de vista en un retrato global de la situación innovativa.

Los Sistemas Nacionales de Innovación están “haciéndose permanentemente”. Dos factores están siempre ampliando su alcance en el marco de la dinámica del sistema: variedad e interdependencia. Esto significa que nuevos actores, nuevas funciones y nuevas interrelaciones están apareciendo y cambiando todo el tiempo. Cuando faltan algunos actores, algunas funciones y algunas interdependencias, su co-evolución, que está en el centro mismo de las dinámicas de transformación, se bloquea. La combinación de diferente enfoque apunta, en primer lugar, a la identificación de la variedad del sistema; el carácter sistémico del conjunto de procesos relacionados con la innovación puede luego estimarse por el grado de interdependencia entre los aspectos relevados por esa combinación.

Estamos esquematizando un tipo de análisis de los SNIs que comienza por definir, en el o los casos en consideración, qué elementos deberían ser estudiados específicamente a los efectos de construir un retrato global. En lo que sigue presentamos un ejemplo.

El panorama de la innovación en Uruguay

A efectos de estudiar el caso de un pequeño país periférico donde la innovación nunca ha sido importante, enfocamos la atenciön en las opiniones colectivas así como en las estrategias e interacciones de actores especialmente relevantes para estimar el papel actual de la innovación, sus futuros posibles, su naturaleza más o menos sistémica y sus conexiones con políticas de desarrollo.¹⁴ Se seleccionaron cinco enfoques básicos: (1) las estrategias de innovación de sectores productivos escogidos; (2) las relaciones entre empresas y universidades o institutos de investigación y el retrato general del sistema de I+D; (3) el “mapa innovativo institucional”; (4) el enfoque de los circuitos innovativos; y finalmente, (5) el enfoque de las visiones colectivas. Los primeros tres enfoques son bien conocidos y los comentaremos sólo brevemente.

1. La comprensión cuidadosa de las estrategias innovativas de sectores productivos seleccionados proporciona una información preciosa a nivel meso. Particularmente en este sentido son los sectores “high-tech”, como la electrónica, el software y la biotecnología. En el caso de la electrónica, por ejemplo, para el cual una estrategia de exportaciones directas ha sido muy difícil de implementar, ha sido propuesta una estrategia de “mercado interno”, vinculada a la resolución de problemas de diferentes empresas exportadoras y basada en las buenas capacidades de las empresas electrónicas uruguayas para proveer respuestas creativas a esas necesidades.
2. Las relaciones entre empresas e instituciones productoras de conocimientos constituye un aspecto clave del panorama innovativo. Más aún, la situación en materia educativa, de habilidades y de investigación es fundamental para entender la dinámica de dichas relaciones y su posible evolución. Las “relaciones de investigación” entre empresas y equipos universitarios han sido impulsadas sólo recientemente por políticas universitarias: no es sorprendente por lo tanto que el grueso de la demanda para que tales políticas se establezcan provenga del sector académico agronómico, que es el que tiene la tradición más fuerte de relacionamiento con sectores productivos privados. La Facultad de Ingeniería, que exhibe buenos antecedentes de relacionamiento con empresas estatales y ministerios – particularmente en las áreas de la energía eléctrica, las telecomunicaciones, el transporte y las obras públicas – está involucrándose lentamente en interacciones sistemáticas de investigación empresas privadas.¹⁵ El sistema de investigación uruguayo presenta varios problemas preocupantes, muchos de los cuales resultan del bajo nivel de gasto. Una de las consecuencias, derivadas de los bajos salarios y de la pobre infraestructura de investigación, es la tendencia migratoria de los mejor formados - el fenómeno de “fuga de cerebros” – que investigaciones recientes han mostrado que no ha disminuido durante los ’90, sino más bien al contrario, en toda América Latina (Massey et al, 1998).
3. A través del tercer enfoque, se identifica al conjunto completo de instituciones públicas y privadas relacionadas de una forma u otra con la innovación, y sus principales características son estudiadas. De esta manera se dibuja un “mapa institucional” para la innovación. Una cuestión clave relacionada con cada institución es la de con qué instituciones nacionales mantiene algún tipo de relaciones de trabajo: en Uruguay, la única universidad pública fue la institución más frecuentemente mencionada a ese respecto. La gran mayoría de las instituciones fue mencionada solamente por dos o tres otras instituciones, mostrando el bajo grado de conectividad del mapa en su conjunto o, en otras palabras, una estructura de instituciones relativamente aisladas.
4. Inspirado en la conceptualización sobre las relaciones usuario-productor, el enfoque de los “circuitos innovativos” consiste en la identificación y análisis de situaciones en las cuales: (1) importantes problemas de la producción fueron resueltos por el encuentro entre actores que tenían esos problemas y actores “de conocimiento”, fueran ellos equipos universitarios, laboratorios públicos o empresas de alta tecnología y (2) el proceso de aprendizaje condujo a realizar investigaciones dirigidas a problemas relacionados, en una suerte de espiral creciente. Esas situaciones, estudiadas a nivel micro, son muy instructivas en términos de las razones por las cuáles esos encuentros ocurren, el tipo de dificultades que aparecen una vez que los diálogos se establecen, las formas en que fueron superadas y, especialmente, como ocurren –si es que ocurren- los procesos de difusión de las innovaciones correspondientes.
5. El proceso de difusión es central para este enfoque, porque la idea misma de un circuito innovativo está asociada con la expansión de la innovación a otras empresas o también a otros sectores productivos; está también asociada esa idea con la mejora de las capacidades para resolver problemas, por ejemplo, a través del uso del conocimiento acumulado a partir de la innovación ya realizada para avanzar en direcciones tecnológicas más sofisticadas. Un circuito innovativo interesante, detectado en Uruguay, se desarrolló en torno a la fiebre aftosa, relacionando productores ganaderos y un laboratorio de biotecnoología; otros se desarrollaron alrededor de problemas cuya solución tuvo que ver con automación industrial, microelectrónica y biología molecular. Uno de los mayores problemas percibidos respecto de estas innovaciones tiene que ver con las barreras a la difusión. Por otra parte, hay suficientes historias exitosas de innovaciones tecnológicas en la industria (relacionadas con problemas que son “país específico”, en el mismo sentido que lo son los problemas agropecuarios) para apoyar la idea de que una política tiene sentido.
6. El enfoque de las visiones colectivas estuvo basado en una encuesta nacional de opinión y en un ejercicio prospectivo tipo Delfos. La encuesta planteaba diversas preguntas referentes a la investigación, la innovación, la competitividad y el futuro del país. Por ejemplo: ¿la investigación, estimula el crecimiento económico, daña el ambiente, mejora la calidad de vida, promueve el desempleo, contribuye a la capacidad exportadora nacional, aumenta la dependencia del extranjero? Las respuestas se correlacionaron con diversas características de los encuestados: edad, nivel socioeconómico, educación, autoidentificación ideológica, etc. Así fue recogida una enorme cantidad de información. A efectos de ser muy breves, señalaremos solamente dos resultados particularmente interesante. Uno de ellos, que sorprendió a los expertos, indicó que una mayoría cree que la investigación aumenta la dependencia externa del país; analizando edad, nivel educativo y lugar de residencia, llegamos a la siguiente conclusión: aquellas personas que están escasamente familiarizadas con el pequeño pero importante esfuerzo de investigación que se ha hecho en el Uruguay desde el final de la dictadura, en 1985, contestaron la pregunta pensando fundamentalmente en la “ciencia de afuera”, y así asumieron que ésta amplía la dependencia del país; por el contrario, personas más informadas pensaron en términos de “ciencia nacional” y ofrecieron una opinión diferente. A los encuestados también se les pidió que eligieran entre tres “alternativas de política”. Estas eran: (1) Uruguay puede y debe hacer investigación con recursos públicos porque los beneficios serán mayores que los costos; (2) Uruguay puede hacer investigación con éxito, pero no debe hacerlo porque los costos serán mayores que los beneficios; (3) Uruguay no puede realizar investigación con éxito. El 55% de la población eligió la primera alternativa. Combinando estos resultados con otras informaciones y recordando que la investigación ha sido históricamente una actividad marginal en el país, con una contribución pequeña a la calidad de vida, podemos concluir que existe una fuerte base social para la promoción de la ciencia y la tecnología – siempre y cuando esa promoción sea llevada a cabo de forma que no dejen de lado algunas preocupaciones mayores de la ciudadanía.

El ejercicio Delfos consideraba las opiniones, con respecto a varios temas, de unas sesenta personas: altos empleados públicos, dirigentes relevantes de los principales partidos políticos, empresarios, sindicalistas, economistas y otros académicos, expertos internacionales. Un cierto tipo de opinión colectiva emergió, enfatizando que este pequeño país periférico puede y debe apunta a un nuevo modelo de desarrollo, basado en actividades de innovación bastante específicas. Podemos comparar las opiniones de la ciudadanía en su conjunto, tal como surgen de la encuesta, con las de las “élites”, estudiadas en el ejercicio Delfos. Por dar sólo un ejemplo: la primera tienen una mejor opinión que las últimas respecto a las capacidades nacionales para la innovación en general, para “hacer cosas nuevas”. Una consideración más pausada de esta cuestión sugiere que los principales problemas no están vinculados con las capacidades para la innovación tecnológicas – que se suponen bastante buenas – sino con las capacidades para la innovación institucional, particularmente en el ámbito de la educación.

Combinando estos diferentes enfoques vemos que la capacidad técnica y el ingenio para resolver importantes problemas específicos de la producción es bastante aceptable. La gente común expresa, más bien que hostilidad hacia la investigación, su apoyo a que el país haga un esfuerzo en ese terreno. La débil institucionalidad aísla y desanima las iniciativas innovadoras. Mientras que es muy escaso el apoyo de las élites a la mejora del clima innovativo del país, también es escasa la demanda que el sector productivo plantea al conocimiento endógenamente generado y a la innovación.

SNIs en el Sur: Algunas lecciones a aprender del Norte

Los análisis de las encuestas de innovación y del estudio de caso presentados en este trabajo sugieren que, en términos generales, los SNIs latinoamericanos son realmente débiles. Las razones de su debilidad no pueden circunscribirse a fallas en los componentes del sistema: el valor social históricamente asignado al conocimiento endógenamente generado y a la innovación provee explicaciones al menos igualmente poderosas. La pregunta es, entonces: ¿valor asignado por quién? Como el caso uruguayo muestra, no existe un “sujeto social” unánime que habla por el conjunto de la sociedad: gente común, técnicos, elite, funcionarios gubernamentales, tienen diferentes percepciones en la materia. Parecería que en los países desarrollados, los relativamente fuertes SNIs que visualizamos son el resultado de un amplio consenso social acerca de la importancia económica y política de las capacidades nacionales para la innovación. El complejo conjunto de organizaciones, relaciones y creencias que el término SIN intenta capturar tiene una expresión macro: las políticas de innovación. Dichas políticas proveen a la integración de “actores débiles”, como las pequeñas y medianas empresas, en un clima innovativo más activo, expandiendo así el consenso social. Esto no quiere decir que no se produzcan conflictos: las universidades resienten la presión hacia un mayor espíritu empresarial y los trabajadores discuten como compartir los costos sociales del crecimiento sin empleo derivado de las tendencias actuales de progreso técnico. Pero aún así existe un importante consenso acerca de la importancia del conocimiento y de la innovación tanto para la identidad como para el futuro nacional.

En ese sentido, a las cuatro primeras consideraciones hechas con nuestra “cabeza sureña” respecto a la conceptualización de los SNIs –es decir, su carácter expost, normativo, relacional y sujeto a acción política deloberada- debiera sumársele ahora una quinta consideración: su carácter consensual en lo que respecta la legitimación social de los esfuerzos nacionales de conocimiento e innovación. Este no es para nada el caso en América Latina, donde “adaptar y aprender usando” y “desarrollar tecnología endógenamente” son frecuentemente presentadas como opciones contradictorias en vez de complementarias, que es lo que realmente son. Esta falsa dicotomía no viene sin consecuencias puesto que mina el consenso en torno a la necesidad de realizar un esfuerzo serio en materia de investigación científica y tecnológica a nivel nacional.

Estas consideraciones pueden ser vistas “distancias” entre las situaciones del Sur y las del Norte en términos de sus Sistemas Nacionales de Innovación. Estas distancias advierten en primer lugar contra la importación “llave en mano” de importaciones y políticas. La evolución de los SNIs en países desarrollados está llena de ejemplos de copias e importaciones exitosas de instituciones. Este no siempre ha sido el caso cuando instituciones “norteñas” fueron copiadas en el Sur: dado que las suposiciones tácitas acerca del contexto en el cual las instituciones deben operar son rara vez ciertas, la copia genera frecuentemente una institución con el mismo nombre pero con funciones reales diferentes o directamente sin funciones. No es sorprendente, entonces, que la importación genere un conjunto bastante ineficiente de instituciones.

Pero estas “distancias” también sugieren algunas lecciones que pueden ser aprendidas del Norte; quizás las más prometedoras sean las relacionadas con la cuestión de la “acción orientada a objetivos”. Ellas pueden ser sintetizadas como sigue:

1. las políticas de innovación son realmente un instrumento en la conformación de los SNIs;
2. las políticas de innovación son instrumentos de articulación;
3. el éxito de estas políticas depende grandemente de que se tome en cuenta la perspectiva de los actores al diseñar intervenciones, esto es, que se tengan presentes los intereses, las necesidades y las posibilidades de los diferentes actores de la interacción innovativa.

Estas orientaciones para la acción innovativa, si se aplicaran de forma sistemática y prestándole debida atención a las fortalezas y problemas de cada país “sureño”, serían seguramente más efectivas que la extendida práctica, tan común en América Latina, de copiar la forma sin tener en cuenta los problemas específicos en juego y el contexto real en que aparecen.

Notas

(1) Este trabajo fue presentado en la Conferencia “Sistemas Nacionales de Innovación, Dinámica Industrial y Políticas de Innovación”, organizado por la Danish Research Unit on Industrial Dynamics (DRUID) en Rebild, Dinamarca, 9-12 de junio de 1999. Los autores agradecen al Prof. Bengt-Ake Lundvall por su gentil invitación a presentar este trabajo en la Conferencia.

(2) El concepto de SNIs está en una etapa temprana de su "ciclo de vida". Charles Edquist excribía, en 1997: " Sistemas Nacionales de Innovación es un nuevo enfoque para el estudio de la innovación en la economía que emergió en la última década". (Edquist, 1997:1, nuestra traducción) En esta etapa temprana, la búsqueda de definiciones precisas y rigurosas coexiste con espacios para explorar conexiones aún si en algunos casos éstas se derivan más de intuiciones que de teorías causales bien fundamentadas. Un ejemplo de este tipo de exploración es el comentario final que hace MorrisTeubal en su artículo sobre el Sistema Nacional de Innovación de Israel. Al referirse a la cuestión palestina en relación con algunas de las debilidades y fallas de la situación israelí en materia de innovación, Teubal escribe: "Los mecanismos son sutiles, pero al igual que con muchas otras cosas insinuadas en este capítulo, no por ello resultan menos reales" (Teubal, 1993:497, nuestra traducción).

(3) En el capítulo introductorio del libro de 1988 editado por Freeman y Lundvall, "Small Countries Facing Technological Revolution", bajo el título explícito de Sistemas Nacionales de Innovación de Países Pequeños Enfrentando la Revolución Tecnológica se discute la situación de los países s nórdicos en términos de varios sistemas, en particular aquellos de producción, aprendizaje, investigación e innovación.

(4) "Aprendizaje" ha devenido concepto clave, al punto de caracterizar las dinámicas centrales del tiempo presente. (Lundvall y Borrás, 1997)

(5) Tenemos claramente presente la distinción entre organizaciones e instituciones, tal como fuera formulada por North (1990) y recogida por Edquist (1997) en la búsqueda de un lenguaje común relativo a los sistemas de innovación. Sin embargo, tanto Freeman como Lundvall hablan de instituciones (aunque con el sentido de organizaciones), de modo que optamos por seguir esa modalidad.

(6) El trabajo de von Hippel es particularmente interesante en ese sentido. Dos de sus conclusiones o "síntesis" son especialmente valiosas: la conceptualización de la innovación como proceso distribuido y la naturaleza sistémica de dicho proceso distribuido. "Todos los elementos en los ejemplos que he descrito pueden ser vistos como componentes de un proceso de innovación distribuido que interactúan claramente de forma sistémica" (von Hippel, 1988:121, nuestra traducción).

(7) Un buen ejemplo de evidencia empírica que apoya la idea de Sistemas Nacionales de Innovación viene, lo que no es de extrañar, de Europa. En la segunda edición del Directorio editado por la Comisión de las Comunidades Europeas (1986), más de 400 páginas escritas con letras pequeñas dan cuenta de los más diversos tipos de incentivos, instrumentos mecanismos y políticas dedicados al impulso de la innovación y de la creación y utilización del conocimiento para la innovación en los países de la Unión Europea.

(8) Creemos poder usar un amplio espectro al considerar innovaciones, dado que en un estudio comparativo internacional Nelson y Rosemberg acuerdan en caracterizar la innovación como "los procesos por los cuáles las empresas dominan y ponen en práctica procesos de diseño y manufactura que son nuevos para ellas, aún si no lo son para el universo o aún para la nación" (Nelson y Rosemberg, 1993: 4, nuestra traducción).

(9) "Fueron los granjeros mismos los que cuidaron del desarrollo de un sistema de investigación agropecuario, asegurando que estuvieran disponibles los recursos necesarios para la diseminación de los resultados de investigación" (Jamison, 1982: 284, nuestra traducción).

(10) Un análisis comparativo detallado de estas encuestas fue hecho por Sutz (1998); las encuestas nacionales fueron presentadas en el II Encuentro Latinoamericano de Indicadores de Innovación organizado por la Red Latinoamericana de Indicadores de Ciencia, Tecnología e Innovación, RICYT, Caraballeda, octubre de 1998.

(11) Vale la pena subrayar que estudios de caso acerca de las capacidades tecnológicas y de innovación en sectores manufactureros latinoamericanos se vienen haciendo desde hace mucho, siendo buen ejemplo de esto los trabajos pioneros de Jorge Katz en los años '70 y '80.

(12) La similitud en el diseño de las muestras así como un conjunto completo de preguntas comunes en los cuestionarios permite una grado razonable de generalización de varios resultados importantes.

(13) El análisis de la encuesta uruguaya permite estimar el número de empresas que estaba por debajo de ese umbral: 22.5% de las empresas con más de 100 empleados no tenía ingenieros (en 1988); 50.3% de las empresas de entre 50 y 99 empleados estaba en esa situación y lo mismo era válido para el 73.8% de las empresas de entre 20 y 49 empleados (Argenti et al, 1988).

(14) Dos proyectos de investigación estuvieron relacionados con este objetivo: “Competitividad sistémica e innovación en Uruguay”, apoyado por la Fundación Volkswagen y con la contrapartida académica del Instituto Alemán del Desarrollo (Berlín), y “Globalización e innovación localizada”, apoyado por el Ministerio de Ciencia y Tecnología de Brasil y la Organización de Estados Americanos, realizado conjuntamente con grupos académicos de Brasil y Argentina (Arocena y Sutz, 1998, 1999; Sutz, 1998, 1999; Arocena, 1999)

(15) Con respecto a la situación de la educación, las habilidades y la investigación, Uruguay es un país donde accede a la educación de tercer nivel una proporción relativamente alta del grupo de edad correspondiente (29,4%), mientras que países como México y Brasil sólo tienen 16,1% y 11,7%, respectivamente, en la misma situación; sin embargo, aquella proporción no es para nada alta si la comparamos con Corea del Sur, para la cual la cifra correspondiente es de 60,3% (L´Etat du Monde 2000).

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