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Administración Educativa... ¿para qué y para quiénes?
(Conferencia inaugural del Simposio Interinstitucional sobre legislación educativa, San José, 2000)

Edgar Chavarría Solano(1)

Dentro de los aportes del siglo XX cabe situar, con especial atención, el desarrollo de conocimientos en áreas limítrofes de las ciencias establecidas. La neuroquímica, la neuro-psicología o la biología del conocimiento son apenas una muestra de esos desarrollos. Tales contactos parecen dar cuenta de una necesidad mayor, a saber, la colaboración entre las distintas disciplinas, el trabajo Inter y transdisciplinario y, por supuesto, la apertura hacia nuevas formas de producir, organizar y actuar el saber.

Sin embargo, desde mucho tiempo atrás, se ha constatado que en nuestro medio, no siempre se da el diálogo necesario entre disciplinas y profesionales, diálogo en el que una de las partes se comporte como auxiliar, colaborador, complementador o fundamentador de la otra. Difícilmente podría hablarse de disciplinas ancilares en el sentido tradicional. Se trata más bien de una dinámica que sitúa de manera diversa la relación entre áreas del saber, según circunstancias, momentos o motivaciones. Pero tal dinámica, creo, no es exclusiva de los desarrollos teóricos, sino que participa también en la concretitud de las acciones cotidianas.

Puesta en la necesidad, por ejemplo, de desarrollar y ejecutar programas de atención en salud, la Administración debe jugar, no sólo en cuanto conjunto de conocimientos especializados, sino también y ante todo como práctica concreta, un papel de facilitadora, de garante de las condiciones necesarias para que lo medular de la actividad (la atención de la salud) pueda darse en condiciones óptimas.

Cuando un paciente deambula de una oficina a otra, en busca de otro de muchos sellos que requiere para satisfacer una demanda menor; cuando se receta un medicamento que no es de elección ante un proceso orgánico determinado y cuando esa receta se otorga para evitar la apertura del proceso administrativo de compra externa de medicamentos; cuando el medicamento de elección no está en bodega simplemente porque se le considera muy caro; en esas y otras circunstancias semejantes, asistimos a una absolutización de lo administrativo en detrimento de la actividad central de que se trata.

De igual manera, cuando un profesor universitario, quizás catedrático, quizás no, es desplazado de sus actividades sustantivas, para que revise los aspectos formales de las boletas de matrícula, sume créditos, revise si las materias matriculadas exigen requisitos o correquisitos y autorice, finalmente, la boleta en cuestión; cuando ese profesor tramitador, no ejerce, en cambio, un papel orientador del estudiante, acerca de su condición académica, o de la conveniencia o no de que matricule un curso, o acerca del avance gradual y ordenado según la estructura curricular de su carrera, estamos, también, ante un caso de sobreposición tiránica de lo administrativo, sobre lo académico. El profesor guía, consejero o tutor, ha sido reducido al papel de un profesor matriculador.

Así ocurre cuando después de meses de trabajo, el profesor o maestro interino está endeudado con su familia, con el pulpero, con el dueño de casa o atrasado en la hipoteca, sencillamente porque sistemas hiperburocratizados le impiden obtener con prontitud su justo salario; asistimos también, en este caso, a una absolutización de lo administrativo.

Monseñor Oscar Arnulfo Romero, llamó la atención sobre las formas de absolutización que forman parte de lo que él denominó “el pecado social”. Y ubicó dentro del citado pecado la absolutización de las organizaciones de los trabajadores. Cuando nuestras organizaciones dejan de pertenecernos porque se convierten en el feudo de unos cuantos que ya no representan nuestros intereses, sino exclusivamente los suyos; cuando nuestros derechos dejan de ser representados porque algunos cuantos pseudolíderes trastocan las funciones que los trabajadores les han asignado, asistimos a esa forma del pecado social que se concretiza en la absolutización de nuestras organizaciones.

O cuando las universidades públicas favorecemos “culturas de rendición de cuentas” que son unilaterales, que suponen correctamente nuestra obligación de dar cuentas, pero omiten nuestro deber de solicitar cuentas al Estado y a la sociedad civil. Y también cuando en nuestros procesos de acreditación, definimos ambiguamente, por ejemplo, a los pares externos como “personas de reconocida trayectoria, de amplio prestigio, etc.”, pero olvidamos que también deberíamos “ganar crédito” ante los cientos de estudiantes que finalmente no ingresan a las aulas universitarias; ante los muchos costarricenses que no pueden, siquiera soñar, con llenar una solicitud de ingreso a nuestras universidades.

Y digamos también, que hay pecado social, cuando algunas universidades privadas cumplen con los requisitos para su aprobación y apertura, pero van por ahí, de cantón en cantón, ofreciendo carreras famélicas en paupérrimas condiciones, en ocasiones con profesores que no tienen, ellos mismos, el grado por el que están optando sus estudiantes, sin que el Estado supervise la labor que, en concreto, esas entidades están realizando. Pero no nos llamemos a engaño; el problema fundamental en este respecto no consiste en el número de títulos que se estén entregando, o en la prontitud con que ello ocurra, sino en que muy pronto, la sociedad costarricense colocará su salud, sus expectativas educativas, su economía, la protección de sus bienes, en manos que podrían estar, salvo un adecuado golpe de timón, insuficientemente formadas para garantizar un correcto rumbo en términos de equidad, justicia y democracia.

Si pasamos a una revisión de asuntos micro, podremos comprobar la existencia de tópicos semejantes. Taxistas que deciden tomar la ley en sus manos ante la ineficiencia de las autoridades correspondientes. Policías, “vigilantes del orden y la ley” a expensas del hampa. Otros, en cambio, incapaces de distinguir entre el delito común y la protesta cívico – política de un pueblo, independientemente de que se coincida o no con sus motivaciones.

Asistimos pues, a una profunda confusión entre fines y medios.

Años atrás, la sociedad costarricense comenzó a tomar nota de esa confusión y de los síntomas que la aparejaban. Los desfalcos a los fondos del erario público se fueron acumulando hasta culminar con lo inconcebible: el saqueo a los dineros destinados a los más pobres del país. Programas de estímulo a la exportación fueron convertidos por algunos, en manantiales para saciar una inacabable sed de lucro que no se detiene ante nada ni ante nadie. La construcción de algunas obras públicas, otorgada a la iniciativa privada, bajo la consideración de que ésta es más eficiente que la pública, permanecen sin concluir, no avanzan o muestran trabajos que parecieran constituir una forma más de enajenar indebidamente a la sociedad costarricense de algunos de sus recursos.

También se acumularon en nuestro medio, dudas no resueltas sobre tráfico de influencias en los altos niveles de la estructura política del país; dudas no resueltas del todo, sobre posibles relaciones entre alguna “autoridad política superior” y ciertos negocios ilícitos.

Las encuestas realizadas por empresas privadas han mostrado, en los últimos años, una creciente desconfianza de los sectores populares en los políticos y en las instituciones políticas del país.

Toda esta suma de factores ha formado parte del contexto de, por lo menos, las dos últimas décadas. Ese ambiente en general fue percibido, tendencialmente, como carencial, o de crisis. Dentro de ese contexto, la palabra crisis estuvo inicialmente asociada con la economía. Se hablaba entonces de crisis económica. Pero el signo de la crisis se fue modificando en la percepción general durante ese periodo.

Efectivamente, desde los inicios mismos de la década de los ochentas comenzó a plantearse, primero débilmente, luego con mayor fuerza, la sospecha de que asistíamos a una crisis de valores. Y fue en el seno del Ministerio de Educación Pública (MEP) donde se inició con mayor sistematicidad una doble labor que intentaba diagnosticar los hechos a la par que sugería la posibilidad de ejecutar acciones con miras a promover una educación formadora en valores. Es necesario señalar que esta acción se volvió bifronte: por una parte se diseñaron estrategias y se propusieron acciones en lo interno del MEP y, por otra, la convicción, que se fue haciendo mayor y acaparando la atención de otros actores, comenzó a tomar un matiz que se volvió dominante a la hora de presentar a la sociedad civil, un diagnóstico sobre el estado de los valores en nuestro entorno. Según ese dictamen, asistíamos a una crisis de valores entendida como pérdida de los valores idiosincráticos del costarricense.

Algunos medios de prensa y otras fuentes de relevancia como formadoras de opinión pública, indujeron, quizás sin proponérselo, la idea de que la pérdida citada ocurría fundamentalmente entre los jóvenes.

Como lectura meramente sígnica vale recordar la pública satanización del rock y, con él, de una buena parte de la música gustada por los jóvenes. Muchas escuelas y colegios, con muy buena fe pero con poco tino, invitaron a conferencistas que, desde perspectivas poco serias o poco profundas, atemorizaron a los padres de familia con tesis dignas de Torquemadas contemporáneos.

Desde ese conjunto de factores, aunque seguramente de manera no conciente, se planteó la tesis de “rescatar” los valores que se estaban perdiendo.

Una de las primeras instituciones en convocar al rescate de valores fue el COLEGIO DE ABOGADOS. Conjuntamente con las voluntades de la Iglesia, la Cámara de Industria y Comercio, los poderes públicos y otras instituciones, se logró plasmar, en 1987, un compromiso para poner en marcha una “Campaña Nacional por el Rescate de los Valores”.

En la política educativa 90 – 94, el programa de valores se fortaleció. También creció la preocupación por los valores en la sociedad civil en general. En las universidades se desarrollaron diversas tesis de grado y algunos estudiantes de posgrado también asumieron el tópico en sus trabajos de investigación.

El contexto legitimado ante la opinión pública seguía siendo la corrupción, pública y privada, la inseguridad, el narcotráfico y, paulatinamente se sumó la agresión al ambiente. En la tesis de grado de Marcela Alfaro, Zaira Quesada y Lissette López (1998) por ejemplo, se señalaba:

“Las guerras, la pobreza, el tráfico de drogas, la agresión al medio ambiente, la violencia doméstica y los escándalos públicos producto de la corrupción, entre otros, son características del escenario de finales del siglo veinte – época de transición - que atentan contra el bienestar de muchas personas”. (P. 9)

La investigación de Gaetano Cersósimo sobre los estereotipos del costarricense, nos permite ubicar algunos de los discursos frecuentemente asumidos sobre el costarricense que, considero, entran en relación con la lectura que se hacía entonces sobre el contexto social del país.

Así, por ejemplo, en lo referente al auto estereotipo nacional negativo, Cersósimo nos presenta la siguiente muestra tomada del texto “La costarriqueñidad. Ensayistas costarricenses”, de Luis Barahona (1972, p. 428):

“Es cierto que el costarricense brinda un ambiente hogareño y amable al extranjero, pero por esto no se deben dejar pasar los aspectos negativos, hay que vivir en la realidad: prostitución, alcoholismo, contrabando y diversas formas de burlar las leyes del país” (Citado por Cersósimo, G., p. 67).

Dos ejemplos más de ese auto estereotipo negativo encontrado por Cersósimo, son los siguientes. En primer término, ubico un texto tomado del artículo “Lo que hay en la cabeza de los ticos”, de Don León Pacheco (1970, p. 15):

“Costa Rica es un pueblo con pueril satisfacción de sí mismo. Como optimista que es, le gusta la anarquía, la inconformidad, el desorden, que confunde con la libertad, no le preocupa carecer de una escala de valores, sino que la actitud que adopta es la de negarlos, decapitarlos con el choteo, con la risa torpe del resentido, del oscuro vengador de su propia incapacidad de grandeza porque “en la cabeza de los ticos anida la nostalgia de no ser norteamericano” (Citado por Cersósimo, G., p. 67)

Hay muchos tópicos que analizar de la cita precedente. Sin embargo, hay dos de ellos de especial importancia. Por una parte, la afirmación sobre una supuesta ausencia de una escala de valores en la sociedad costarricense y, por otra, la pretendida constatación de que el tico anhela ser norteamericano.

Este último aspecto se refuerza con el segundo ejemplo que, señalé supra, tomaría de la investigación de Cersósimo. Se trata en este caso de un registro realizado por el investigador, entre estudiantes de la Universidad de Costa Rica, que afirman lo siguiente:

“Los ticos son fácilmente impresionables, prefieren lo extranjero. Es muy corriente oír decir: ya no se pueden comprar más productos porque los hacen aquí y deben ser de muy mala calidad. El made in ... nos impresiona muchísimo” (Cersósimo, G. 69).

Al ser ésta la lectura predominante (no la única) que se hacía sobre el contexto social, la Ética se vio entonces como una respuesta, como una reacción ante un clima que se consideraba desfavorable. En este sentido, por ejemplo, en el Semanario El Financiero, Oscar Alvarez (14 – 20, 07, 1997) escribió:

“Un nuevo fantasma recorre el mundo: el fantasma de la anticorrupción. La década del noventa ha sido llamada a nivel mundial, la década de la corrupción. Pero es la década, también, de una nueva toma de conciencia sobre la importancia de la ética y de la integridad en la función pública”. (Citado por Marcela Alfaro, Zaira Guevara, Lissette López, 1998, p.11)

También en esta posición de reacción, asunto que no le resta ni importancia ni legitimidad, podemos ubicar el siguiente texto de Carlos Serrano:

“En los últimos años, el país se ha visto fuertemente afectado por la descomposición moral en algunos sectores de la sociedad como un todo, y la falta de ética en algunos funcionarios del sector público. (...) Pero la realidad es que la corrupción y la ausencia de ética campea en todos los sectores nacionales (público y privado), con una fuerte incidencia en la Administración Pública, y en el comportamiento del funcionario público. Todo ello ha sido la fuente que me ha inspirado para elaborar el presente ensayo, cuyo propósito es plantear aspectos éticos sobre el trabajo y la contratación administrativa” (p.5)

Pero además, las décadas de los ochenta y noventa fueron ricas en otro diagnóstico, a saber, sobre la calidad de la educación. Ilustres ciudadanos costarricenses produjeron una muy amplia cantidad de artículos periodísticos en los que expresaban sus dudas sobre el tópico. Generalmente, las dudas se apoyaron en indicadores de rendimiento escolar medido en términos de aprobación, reprobación y aplazamiento de materias. También se consideró con frecuencia algunos otros datos de la demografía escolar, particularmente lo referente a la deserción.

Una expresión sintética de lo mucho que se escribió por la época, es el siguiente fragmento de un artículo del profesor Don Roberto Murillo (qdDg), publicado en el periódico La Nación (1993):

“La justicia social, tan maltrecha en los últimos años, se vería compensada por una presunta educación igualitaria. Por desgracia, nada más alejado de la verdad, que esta afirmación. (...) Lo contrario es desgraciadamente lo cierto: el empobrecimiento extremo del contenido y de la evaluación en la educación pública ha venido a ahondar de manera casi irreversible el abismo que separa a la Costa Rica pobre de la Costa Rica pudiente.

(...) Si la clase gobernante se viera obligada a mandar a sus hijos a la escuela pública, las “modernizaciones curriculares”, con su lenguaje ininteligible, su pose pseudopedagógica, su terminología obligada y vacía, su mala redacción y nula ortografía, hace tiempo habrían recibido un ¡alto! de este y del otro gobierno, y una atención tan urgente como el PAE ha recibido (...) Nadie quiere que a sus hijos se les agüe la sopa del entendimiento, mientras otros sustentan a los suyos con viandas sanas y nutritivas.

(...) Y es que esos mismos polvos trajeron ya estos lodos, pues después de veinte, si no treinta años, de esperar que el aplanamiento educativo, presuntamente democratizador, nos desligara de una imaginaria educación erudita que nunca tuvimos, para permitir el desarrollo integral, la destreza pragmática, el ajuste del individuo a su medio social, nos encontramos con que nada de eso se ha producido, sino todo lo contrario” (Murillo, R., p. 20 A).

Se discutió entonces de manera intensa sobre la calidad de la educación sin que ese concepto mismo hubiese sido suficientemente clarificado. Posiblemente, la noción intuitiva de “pedagogismo”, utilizada por varios de los críticos de nuestra educación, al permitir amalgamar en ella asuntos sumamente diversos, dificultó inicialmente una utilización de carácter categorial del concepto “calidad de la educación”.

Pero curiosamente, ya los países de la Organización para la cooperación económica y el desarrollo (OCDE), habían comenzado a percibir ese problema que, en mi opinión, nosotros todavía no avizorábamos suficientemente. ¿De qué hablábamos cuando decíamos “calidad de la educación?”

Como resultado de la reunión de los Ministros de Educación de la OCDE, celebrada en París, en 1984, se acordó encargar a la Comisión de Educación de ese organismo, la elaboración de un análisis sobre la “calidad de la escolarización básica”.

John Lowe y David Instance (1996), principales redactores del informe respectivo, publicado en 1991, hicieron notar que el concepto de calidad referido a la educación, constituía un fenómeno, para ese momento, relativamente nuevo, a pesar de que ya estaban al uso expresiones como “excelencia”, “niveles” y “logro”. Pero la noción de calidad representaba, según ellos,

“un énfasis reciente que puede inducir a una confusión conceptual, si no a caer en lugares comunes, en el caso de que se convierta en reacción generalizada a las numerosas críticas actualmente formuladas contra los sistemas de educación pública” (OCDE, p. 13)

La gran cantidad de asuntos que los Ministros de la OCDE consideraron para llenar el concepto de “calidad”, llevó al planteamiento de dos interrogantes fundamentales:

  1. - ¿es requisito previo de cualquier informe sobre calidad, contar con una definición única que además de dar cuenta de la materia y de su alcance, permita definir los criterios para valorar las políticas y prácticas educacionales?
  2. - bajo el supuesto de que se pueda clarificar un concepto de calidad que aborde todos los aspectos relevantes de la escuela, ¿se puede valorar colectivamente a todos los países de la OCDE con el propósito de indicar correctivos y estrategias universales?.

La respuesta a ambas interrogantes fue negativa. Por una parte, se hizo claro que una definición única de “calidad” suponía un común de objetivos no contradictorios que permitiesen valorar el logro de la calidad en sistemas educativos que constituyen en sí mismos y en cuanto conjunto, una intensa complejidad. El segundo aspecto, y especialmente importante, es que la existencia de tales supuestos objetivos, debería implicar, además, su posible aplicación en todos los países de la OCDE, sin importar la variedad cultural y societal en general. (Cf., OCDE, pp. 15 – 16).

Pero interesa destacar, además, que los autores del informe de la OCDE, reconocieron en algunos sectores preocupados por la calidad educativa, un ulterior motivo de base economicista, a saber, la necesidad de mantener su importancia competitiva en la economía mundial. Junto con ello, preocupaban a esos sectores, las estimaciones internacionales que mostraban cómo, los estudiantes de países entonces denominados “en vías de desarrollo”, pertenecientes al Sudeste asiático, obtenían mejores resultados en matemática y ciencias, en comparación con estudiantes de los países desarrollados, a pesar de las condiciones favorables de estos últimos. (Cf. OCDE, p. 30).

Por su parte, las críticas que se esgrimían en Costa Rica en las décadas arriba citadas, también trajeron a colación el caso de los estudiantes asiáticos y también se fijaron en los bajos índices de promoción en matemáticas. Tengo la impresión de que, en nuestro caso, la materia que acompañó a las matemáticas en su bajo resultado, no fue ciencias, sino Estudios Sociales, pero creo igualmente, que una revisión de los medios de prensa de la época, mostrarían que las preocupaciones por esta última, y por el resto de materias, no fueron tan intensas como las referentes a la disciplina de las matemáticas.

Las ambiguas concepciones sobre calidad de la educación, en nuestro caso, dieron paso a una concepción más definida en la política educativa conocida como EDU 2005(2), liderada por el ex ministro Don Eduardo Doryan.

Antecedida por algunos documentos cuyo estudio permiten encontrar una evolución en algunas de las tesis defendidas por el señor ex ministro, la citada política partió de un diagnóstico que ubicaba un serio deterioro estructural y conceptual, de base interna y externa, en la educación costarricense.

En lo interno, encontraba el entonces ministro, una concepción cortoplacista sobre la educación, inclinada, además, al memorismo y la metodología, asuntos en los que coincide con los críticos de la educación costarricense señalados anteriormente. En lo externo, ubicaba el señor Doryan al avance científico tecnológico y a la crisis ecológica.

Para la transformación de las causas internas, entendía Don Eduardo Doryan, era necesaria una concertación nacional con una concepción educativa de largo plazo y comprometida con el desarrollo. Tal educación debería emplear métodos activos y participativos para promover el conocimiento racional y sistemático de las ciencias y las artes. Por su parte, las causas externas, más que transformarlas había que asumirlas con miras a realizar internamente los ajustes necesarios para responder a ellas. Tales externalidades, estaban constituidas básicamente por la globalización de los mercados, la política y la economía, todo ello en el marco de la revolución científico tecnológica.

Así pues, el salto cualitativo de la educación costarricense de cara al tercer milenio, debía darse no sólo como resultante de las determinantes internas, sino también en respuesta a las demandas internacionales. Ello implicaba, entonces, elevar la calidad de nuestra educación con base en tres aspectos fundamentales:

  1. - el desarrollo sustentable y la globalización
  2. - la elevación de la calidad hacia los indicadores de la calidad internacional
  3. - Los controles de calidad del proceso y del “producto” en términos de acreditación.

Responder a ese concepto de calidad implicaba, según la política educativa EDU 2005, superar tres brechas abiertas en el seno de sociedad costarricense. La primera de ellas, la brecha cognoscitiva, daba cuenta de una deficiencia en los conocimientos y en las habilidades para obtenerlos, detectada en los estudiantes de escuelas y colegios. Las bajas tasas de aprobación de las pruebas de sexto grado y bachillerato, así como los indicadores de demografía escolar en general, eran la fuente para sostener la existencia de tal brecha.

La tercera brecha, según la enumeración ministerial, era la gerencial. Sus indicadores reflejaban una administración lenta y burocratizada.

La segunda brecha, de especial interés para nuestra exposición, era la constituida por un vacío en los valores y las actitudes. Detectada, según la tesis ministerial, por la presencia de los disvalores de la pereza, la indolencia, la vagabundería, la drogadicción, la corrupción y la violencia. Dentro de ese marco de análisis, se concibió que la superación de esta brecha requería de dos tipos de acciones. Por una parte, el trabajo cotidiano del maestro en el aula. Para ello se generaba un programa de valores dentro del ámbito escolar. Por otra, la apertura de programas sobre valores para trabajarlos en conjunto con la comunidad, acción a la que se denominó como Tarea Nacional de Valores.

Así pues, en términos generales, la propuesta ministerial planteaba la necesidad de “halar” la educación costarricense hacia parámetros de calidad internacional, pues se consideraba que ante las demandas de la globalización de los mercados, y de cara al siglo XXI, el ingreso de Costa Rica a la mundialización, constituía la frontera plausible de nuestro desarrollo.

Para el caso de la política educativa EDU 2005 se trataba del desarrollo sostenible o sustentable definido al tenor de los acuerdos de la Comisión Brundtland. De acuerdo con Don Eduardo Doryan, el desarrollo sostenible demanda “el establecimiento de un orden ético distinto y la intensificación del conocimiento y la conciencia individual y colectiva”. Pero , ¿cuál es o era la otra ética a la que se hacía referencia? Esto es, este orden ético nuevo que se propone desde la política educativa EDU 2005 debe ser distinto... ¿a cuál otro orden ético?

El documento y las propuestas que se construyeron conjuntamente con él, no clarifican este aspecto. Pero sí establece el señor ex ministro, en un documento denominado “La formación del ciudadano de la era de la sustentabilidad” (p.3), que le Ética de la sustentabilidad concibe tres grandes dimensiones del ser humano:

1:- ciudadanos: “capaces de vivir en forma equilibrada con su medio social y natural”

2.- productores: “que pueden hacer uso eficiente de los insumos y de diseñar procesos en armonía con la naturaleza”

3.- consumidores: “racionales e inteligentes”.

Es evidente que la tríada “productor – consumidor – ciudadano” hace referencia a un corpus político y, por ende ético. Se trata de la visión clásica del pensamiento liberal para el cual la “ciudad” y, por lo tanto, el ciudadano, son garantes de la maximización del potencial producción – consumo. Por supuesto que la ciudad es ahora, la ciudad global, el mercado capitalista supuestamente sin límites ni limitaciones, que requiere del acercamiento de todos los ciudadanos globales para garantizar la realización de la mercancía globalizada.

Para que ello sea efectivo, la educación en el sector no globalizado, en los países pobres que serán los nuevos consumidores de un mercado que de otra forma tiende a agotarse, deberá ser “normalizadora”. Corresponderá a ella enseñar los valores de la calidad internacional.

Como ya la habrán notado, la política educativa EDU 2005, planteó una quiebra con el planteamiento que sobre los valore