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OEI - Cumbres y Conferencias
Iberoamericanas - XIII Cumbre - XIII
CIE
 XIII
Conferencia Iberoamericana de Educación
Tarija, Bolivia, 4 y 5 de septiembre de 2003
La Educación como Factor de Inclusión Social(1)
(Documento de Trabajo)
Presentación
Los Jefes de Estado y de Gobierno de los países iberoamericanos
que se reunirán en la Cumbre de 2003 (Santa Cruz de la Sierra)
van a dedicar su atención al análisis de los problemas que
plantea la exclusión social y al estudio de las medidas capaces
de promover una inclusión efectiva. En un tiempo de rápidos
cambios económicos y sociales, que afectan fuertemente a los países
de Iberoamérica, el riesgo de exclusión de sectores significativos
de población representa algo más que un lejano problema,
hasta el punto de constituir una preocupación acuciante. En consecuencia,
el compromiso por conseguir la inclusión reclama la atención
y la participación activa de todos los actores sociales y políticos.
Las autoridades educativas de los países iberoamericanos son conscientes
de que el logro de la inclusión social es una tarea compleja, que
implica la confluencia de múltiples agentes y el desarrollo de
políticas convergentes, pero también poseen la certeza de
que la educación está llamada a desempeñar un papel
relevante en ese empeño de carácter integrado. Si bien es
cierto que la educación es sólo uno de los factores que
deben contribuir a promover una inclusión social efectiva, no se
puede ignorar que su aportación resulta indispensable para conseguir
ese objetivo.
Por ese motivo, la Organización de Estados Iberoamericanos para
la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI) quiere alimentar la
reflexión acerca de los medios que pueden aplicarse para promover
la inclusión social y las vías en que la educación
y la formación pueden contribuir a la consecución de dicha
meta. Con esa finalidad, ha elaborado este documento, cuyo propósito
es doble. En primer lugar, pretende aportar algunas reflexiones acerca
del papel que desempeñan los sistemas de educación con vistas
al logro de la inclusión social. En segundo lugar, quiere ofrecer
un marco analítico que estimule el intercambio y el debate transnacional
sobre algunas iniciativas tendentes a evitar la exclusión y promover
la inclusión por medio de la educación.
El documento consta de dos partes. La primera pretende analizar la contribución
que la educación puede realizar para lograr la inclusión
social y consta de tres secciones: en la primera se abordan los desafíos
que plantea en la actualidad el logro de la inclusión social; la
segunda se dedica al análisis de las políticas orientadas
a conseguir ese objetivo; y la tercera se centra en el papel que desempeñan
en ese contexto los sistemas de educación y formación. Esta
primera parte del documento se complementa con los documentos aportados
por los países, en los que se exponen algunas experiencias concretas
que pretenden mostrar cómo se pueden abordar estos problemas que
a todos preocupan.
El Desafío de la Inclusión Social
Como muchos analistas han puesto de relieve, los cambios que se están
experimentando a escala mundial durante los años finales del siglo
XX y los iniciales del XXI están afectando directamente a los modelos
hasta ahora vigentes de organización social e introduciendo modificaciones
de cierta envergadura en la estructura y el funcionamiento de nuestras
sociedades. Entre las consecuencias de dichos cambios, debemos destacar
la ruptura de los modos tradicionales de integración social, sin
que hayan llegado todavía a ser sustituidos por otros alternativos.
El Informe Delors ya advertía en 1996 que “no se puede dejar
de observar hoy día en la mayoría de los países del
mundo una serie de fenómenos que denotan una crisis aguda del vínculo
social”. Entre esos fenómenos cabe mencionar el desarraigo
que provocan las migraciones y el rápido abandono del medio rural,
la dispersión de las familias, la urbanización desordenada
o la ruptura de los modos tradicionales de solidaridad basados en la proximidad.
La confluencia de dichos fenómenos, se decía en el informe,
ha creado una situación en la que asistimos, en términos
generales a “una impugnación, que reviste diversas formas,
de los valores integradores”2.
Esas palabras no deben hacer creer que el problema de la exclusión
sea reciente, pues los procesos de segmentación y segregación
han aquejado siempre a todas las sociedades, en una u otra forma y en
mayor o menor medida. La tensión que existe entre la tendencia
a la integración social y su reverso, la realidad de la exclusión,
resulta claramente apreciable a través del tiempo y de las culturas.
Lo que sucede es que, a los procesos tradicionales de exclusión,
se añaden ahora otros que vienen a reforzar peligrosamente aquella
tendencia.
Entre las causas tradicionales de exclusión social debemos destacar
en primer lugar el fenómeno de la pobreza, que constituye al mismo
tiempo una de sus principales manifestaciones. El problema resulta especialmente
grave cuando los recursos ni siquiera alcanzan para satisfacer las necesidades
más básicas, como la alimentación o la vivienda,
esto es, cuando la situación llega a ser de pobreza extrema o de
indigencia. La falta de recursos suficientes para afrontar la propia vida
con dignidad implica el riesgo de exclusión social, formando además
un círculo intergeneracional del que resulta difícil escapar.
La realidad de la pobreza es actualmente preocupante en América
Latina. Como diversos estudios han puesto de manifiesto, afecta a más
del 45% del total de los habitantes de la región. A su vez, la
extrema pobreza o indigencia llega a afectar aproximadamente al 20% de
la población. Si bien es cierto que en los años iniciales
de la década de los noventa se produjo una reducción de
esas cifras, recuperando parte del retroceso experimentado en la denominada
“década perdida” de los ochenta, hacia 1997 se produjo
un estancamiento de tal tendencia, que en los primeros años del
nuevo siglo llegó incluso a revertirse. La situación es
tan preocupante que un informe reciente de CEPAL ha llegado a alertar
acerca de “un grave deterioro en el panorama social de la región”(3).
Si la pobreza afecta de manera grave al conjunto de la población
de América Latina, parece cebarse especialmente con la infancia,
puesto que más de la mitad de los niños y niñas de
la región la padecen. La pobreza infantil está a menudo
asociada con una exclusión de los servicios y las oportunidades
que les corresponden, lo que contribuye a perpetuar su transmisión
intergeneracional(4). La situación se agudiza
especialmente en las áreas rurales, donde llega a afectar aproximadamente
a las tres cuartas partes de sus habitantes. La ruralidad se configura
así como un factor que tiende a reforzar el círculo de la
pobreza y que impulsa la emigración a las zonas urbanas, lo que
a su vez genera nuevos problemas de integración.
Las diferencias de bienes y recursos económicos son tan importantes
como para haber constituido el fundamento de buena parte de los procesos
de exclusión registrados históricamente, pero lo cierto
es que no llegan a explicarlos totalmente. En realidad, la exclusión
se genera a partir de algunas diferencias naturales o sociales que existen
entre los individuos y los grupos sociales, a las que se concede especial
significación y a las que se asocian procesos de segregación.
Puede decirse que la diferencia no explica la exclusión por sí
misma, pero constituye la base sobre la cual se construye.
Entre esos otros tipos de diferencias, hay que comenzar mencionando las
de género, muchas veces utilizadas como criterio de segregación,
de asignación de posiciones sociales o incluso de exclusión.
Aunque es cierto que a lo largo del siglo XX se fue extendiendo una conciencia
creciente acerca de la igualdad entre hombres y mujeres, que produjo avances
tales como la concesión del voto femenino o la progresiva incorporación
de las mujeres al mercado laboral, la situación de desigualdad
no puede considerarse completamente superada.
Otro tipo de diferencias que han servido de fundamento a procesos de
exclusión son de origen étnico. La pertenencia a comunidades
indígenas o a grupos minoritarios ha llevado en ocasiones asociada
la represión de los rasgos culturales específicos o de la
lengua propia, la postergación social y, en última instancia,
la exclusión. La historia de Iberoamérica ha conocido muchos
procesos de este tipo, que han provocado incluso la desaparición
de algunas comunidades indígenas, o al menos de su cultura. En
las últimas décadas se ha difundido una mayor sensibilidad
en relación con la necesidad de respetar la diferencia, al entender
que la diversidad cultural y lingüística es fuente de riqueza
y no motivo de rechazo. Pero la situación está lejos de
haberse solucionado, pues todavía existen situaciones de marginación
o de exclusión asociadas a diferencias étnicas, que adquieren
una especial significación cuando se asocian con procesos migratorios.
En un mundo globalizado, que asiste al traslado masivo de grandes conjuntos
de población, tanto dentro como fuera de sus fronteras de origen,
el desarraigo cultural y social que provoca la emigración, unido
a la diferencia étnica, corre el riesgo de convertirse en factor
de exclusión para muchas personas. Incluso en el interior de la
región iberoamericana, cuyos habitantes comparten muchos rasgos
culturales y lingüísticos comunes, se producen este tipo de
procesos de exclusión, que no dejan de preocupar tanto a los países
receptores de inmigrantes como a los países de emigración.
Un último tipo de diferencia causante de exclusión es la
que se asocia a algún tipo de discapacidad. Las personas con algún
tipo de problemas físicos, mentales o de otra naturaleza para desarrollar
una vida considerada normal han chocado históricamente con diversos
obstáculos para su integración y han visto limitadas sus
posibilidades de desarrollo. Aunque también este tipo de diferencias
han perdido legitimidad como fundamento de procesos de exclusión,
no puede decirse que hayan llegado a aceptarse plenamente.
Las diferencias de tipo socioeconómico, de género, de naturaleza
étnica o las ligadas a discapacidades son causa de algunos procesos
de exclusión que aún hoy se siguen registrando en la mayor
parte de nuestros países, aunque sea con distinta intensidad. Pero
la situación es más grave, y tiene menos vías de
salida, cuando varias de esas causas confluyen en una misma persona o
grupo social o cuando se asocian con fenómenos migratorios, de
éxodo rural o de desarraigo cultural o social. Por lo tanto, conviene
analizar tales fenómenos de manera interrelacionada, dado que sus
efectos pueden reforzarse mutuamente, agravando su impacto.
Como se señalaba al comienzo de este apartado, los fenómenos
tradicionales de exclusión, que han llegado a despertar con el
paso del tiempo una conciencia favorable a su superación, se ven
hoy combinados con otros más recientes, que tienen su origen en
las nuevas condiciones sociales y productivas en que vivimos. Entre ellos
merece la pena mencionar la importancia y la significación de lo
que ha dado en llamarse la “brecha digital”, que está
sirviendo de fundamento a la aparición de nuevos procesos de exclusión
laboral y, en última instancia, económica y social. La pervivencia
de los fenómenos tradicionales de exclusión, junto a la
aparición de nuevos procesos del mismo tipo pero de otras características,
constituye un rasgo distintivo de nuestras sociedades contemporáneas.
La existencia de diversos fenómenos y procesos de exclusión
plantea problemas preocupantes a nuestras sociedades. En consecuencia,
el objetivo de la inclusión social supone un gran desafío,
en cuya respuesta nos jugamos buena parte de nuestro futuro colectivo.
Ese desafío tiene dos vertientes complementarias, que merecen una
mención específica.
La primera vertiente de ese desafío consiste en responder al reto
de asegurar la cohesión social en sociedades crecientemente plurales,
diversas y mixtas. Si la diferencia no puede constituirse en fundamento
de la exclusión, sino que, al contrario, debe considerarse fuente
de riqueza personal y colectiva, hay que concederle un espacio propio
y debe aceptarse sin reservas. Pero ello no debe hacer olvidar las dificultades
que esa situación plantea. En el contexto de pérdida de
los valores integradores que mencionaba el informe Delors y ante la evidencia
del crecimiento de las desigualdades y de la polarización social,
el reto de la cohesión no puede considerarse un simple eslogan,
sino que constituye un desafío ineludible.
La segunda vertiente de ese desafío tiene que ver con el reto
que supone evitar el “gasto de talento” de una parte importante
de la sociedad. Las circunstancias actuales exigen aprovechar todos los
recursos de que dispone un país para conseguir un mayor desarrollo
económico y social. Los recursos humanos son fundamentales desde
esa perspectiva y no se pueden desaprovechar. No se trata solamente de
proporcionar oportunidades de desarrollo personal a los ciudadanos de
nuestros países, exigencia que resulta irrenunciable para cualquier
sistema político democrático, sino que el desafío
va aún más lejos, puesto que el desarrollo social y colectivo
puede verse seriamente hipotecado si se renuncia al talento que cada persona
puede aportar a la tarea colectiva.
Así pues, la inclusión social constituye un verdadero desafío
para los países de la comunidad iberoamericana. Aunque existan
dificultades reales para lograrla, no podemos menospreciar los riesgos
que corremos si renunciamos a ese objetivo.
Las Políticas Orientadas a la Inclusión Social
Las autoridades y los gobiernos de los países iberoamericanos
no pueden ignorar la importancia del desafío que supone el logro
efectivo de la inclusión social, lo que ha impulsado la puesta
en marcha de políticas de diverso tipo para intentar dar respuesta
a los problemas planteados. Las políticas orientadas a la inclusión
cuentan con cierta tradición en Iberoamérica, aunque es
justo reconocer que no siempre han tenido la misma importancia ni idéntico
empuje en todos los países ni en todas las circunstancias históricas.
Un primer tipo de políticas puestas en práctica para combatir
la exclusión son las orientadas a la reducción de la pobreza.
Su objetivo central consiste en el fortalecimiento de la capacidad de
crecimiento, considerando que un mayor nivel de producción de riqueza
es indispensable para evitar la pobreza que sufre una parte de la población.
No obstante, el crecimiento económico no resuelve por sí
solo todos los problemas planteados, de tal modo que los países
más comprometidos en la reducción de la pobreza han acompañado
este tipo de políticas de crecimiento con otras orientadas a la
progresiva redistribución de los recursos y a la mejora de las
condiciones de vida de los sectores más desfavorecidos. Como ha
puesto de relieve un reciente informe de CEPAL, el impacto que la redistribución
de los ingresos puede producir sobre la reducción de la pobreza
es muy considerable, especialmente para algunos países de la región,
lo que hace necesario “complementar el crecimiento económico
con políticas que apunten a corregir las disparidades distributivas”(5).
El objetivo de la reducción de la pobreza y la eliminación
de la indigencia exige además otras políticas complementarias,
orientadas a la mejora de las condiciones de vida. Entre ellas destacan
algunas como la dotación de infraestructuras y servicios básicos
a las regiones más desfavorecidas o a las poblaciones aisladas,
la reducción de la mortalidad, especialmente la infantil o la materna,
o la contención de la incidencia de las enfermedades endémicas
y del SIDA. Este tipo de políticas contribuyen a romper el círculo
de la pobreza y a permitir el desarrollo de la población desfavorecida.
Al atacar directamente algunas de las causas que producen la exclusión,
constituyen un instrumento poderoso para el logro de la inclusión
social.
Especial importancia tienen en este contexto las políticas orientadas
a la interrupción de la transmisión intergeneracional de
la pobreza, entre las que se debe destacar las que pretenden acabar con
las diversas formas del trabajo infantil. Impulsados por la existencia
de salarios que resultan insuficientes para mantener a las familias de
los trabajadores adultos, son muchos los niños y niñas que
realizan distintos tipos de trabajo para contribuir al sostenimiento familiar.
En una cruel paradoja, la participación de los niños en
el mundo laboral, compensada o no con salario, no resuelve el problema
de la pobreza familiar y, en cambio, les condena a una pobreza futura.
Por lo tanto, los países más sensibles a la necesidad de
la inclusión social han adoptado distintas políticas encaminadas
a combatir el trabajo infantil, lo que además permitirá
lograr una escolarización más eficaz. Las niñas son
un objetivo especial de dichas políticas, dada su situación
vulnerable y su abandono escolar temprano, lo que repercute posteriormente
en la reproducción familiar de las condiciones de desventaja.
Las políticas sociales, tanto las de protección como las
de desarrollo, también ocupan un lugar relevante entre las orientadas
al logro de la inclusión. Los países de la región
realizaron un esfuerzo considerable durante los años noventa, lo
que tuvo su reflejo en el aumento que experimentó el gasto social,
especialmente en comparación con la caída que había
sufrido a lo largo de la década anterior. No obstante, la situación
de crisis económica que algunos países están viviendo
en la actualidad ha supuesto una nueva disminución de dicho gasto,
precisamente en unas circunstancias que requerirían su aumento
sostenido. Entre los sectores que más se han beneficiado del incremento
del gasto social, hay que mencionar la educación y la salud, lo
que constituye un acierto. De todos modos, hay que reconocer que el gasto
social no ha sido siempre utilizado eficazmente, lo que obliga a poner
en marcha mecanismos de control y de rendición de cuentas que aseguren
el uso correcto de los recursos movilizados.
Una novedad importante que han experimentado las políticas orientadas
a la inclusión social consiste en su progresivo alejamiento de
criterios exclusivamente ideológicos. Aunque las diferencias ideológicas
son plenamente legítimas en nuestras sociedades plurales, como
también lo es la existencia de diversos programas de actuación
propuestos por los partidos políticos y las organizaciones sociales,
y aun aceptando la existencia de diversos conflictos de intereses en este
campo, en los últimos tiempos se ha producido un fenómeno
de confluencia de posiciones acerca de la necesidad de conseguir una inclusión
social efectiva. Las razones que impulsan dicha aproximación son
de naturaleza más pragmática que ideológica y tienen
que ver con los dos desafíos mencionados anteriormente: la necesidad
de la cohesión social y las consecuencias no deseadas del gasto
de talento. Como resultado de esa evolución, no se puede considerar
que la exigencia de la inclusión concierna solamente a determinados
países o gobiernos. No es posible ignorar actualmente que la inclusión
social de toda la población constituye una necesidad ineludible,
por motivos de bienestar social y de desarrollo económico.
En todo caso, el reconocimiento de esta exigencia práctica no
debe hacer olvidar que la exigencia de la inclusión deriva de una
posición ética que tiene su fundamento en los derechos humanos
y en el criterio de equidad. La inclusión se considera como un
derecho humano, vinculado a nociones de justicia social. En contrapartida,
la exclusión supone un acto de discriminación y, como tal,
resulta inaceptable.
La aceptación de la conexión que existe entre las políticas
de inclusión y una ética basada en los derechos humanos
implica la exigencia de una responsabilidad pública a favor de
la inclusión y en contra de la exclusión. Esa responsabilidad
corresponde prioritariamente al Estado, si bien debe contar para su ejercicio
con la participación de la sociedad civil en sus diversas expresiones.
A fin de cuentas, la inclusión social representa un desafío
que afecta al conjunto de nuestras sociedades, por lo que debe movilizar
a una multiplicidad de actores.
Como puede apreciarse, las políticas orientadas al logro de la
inclusión son diversas y afectan a distintos campos de actuación.
Los sistemas de educación y de formación desempeñan
un papel relevante en ese contexto, pero su actuación debe complementarse
con la que se desarrolla en otros ámbitos. No cabe esperar ningún
tipo de actuación milagrosa por parte de los sistemas de educación
y formación para resolver tan importante problema social como es
el de la exclusión.
Por ese motivo, resulta especialmente necesaria la concepción
integrada de las políticas de inclusión. Dicha integración
responde a criterios de eficacia y eficiencia en la gestión pública
y deriva de la experiencia de largas décadas de intervenciones
en campos diferenciados, que han generado insatisfacción por sus
limitaciones. Concretamente, la integración de servicios para atender
a las familias y a la infancia en situación de riesgo se ha convertido
en un nuevo programa de actuación social que orienta las políticas
de un número creciente de países desarrollados(6), sirviendo de orientación
y estímulo para las autoridades y los gobiernos de la región.
La Contribución de la Educación para la Inclusión
Social
Entre las políticas orientadas al objetivo de la inclusión
social, las de tipo educativo ocupan un lugar sin duda privilegiado, si
bien hay que aceptar que es forzosamente relativo. En efecto, no se puede
creer que las políticas educativas puedan ser la única (ni
quizás la mejor) solución para problemas sociales de tan
gran envergadura. Los esfuerzos realizados por todos los países
durante décadas para fomentar la inclusión por medio de
la educación no siempre se han saldado con éxito y hoy en
día sigue existiendo una conexión clara entre exclusión
educativa y exclusión social, que es forzoso reconocer.
No obstante, aunque haya que insistir en que la educación y la
formación no pueden resolver por sí mismas los problemas
sociales existentes, tampoco se puede menospreciar su contribución,
que resulta decisiva. Las Cumbres Iberoamericanas de La Habana (1999),
Panamá (2000), Lima (2001) y República Dominicana (2002)
han reconocido la importancia y subrayado el papel que la educación
desempeña para el logro de la justicia social y la equidad. Como
se insistía en la última Cumbre, la educación es
“un factor fundamental de desarrollo, equidad social y fortalecimiento
de una sociedad democrática”(7).
Son varias las razones que avalan la necesidad de hacer frente a los
procesos de exclusión por la vía educativa. Entre ellas,
hay dos que sobresalen especialmente. La primera tiene que ver con la
incidencia que presentan entre los más jóvenes ciertas condiciones
que favorecen la exclusión. Por ejemplo, no es aceptable que las
tasas de pobreza de la población infantil sean mayores que el promedio
de la región, como se recordaba más arriba. Se trata de
un hecho que debería hacernos reflexionar y que exige una actuación
pública enérgica. La segunda razón se refiere a la
existencia de canales de transmisión intergeneracional de la exclusión,
entre los que el trabajo infantil y la deserción escolar ocupan
un lugar destacado, que obliga a diseñar y aplicar políticas
capaces de romper ese círculo fatal.
La educación puede contribuir de manera significativa a paliar
ambos efectos, mediante una actuación decidida a favor de los sectores
de población que corren el riesgo de la exclusión o que
han caído en ella. La atención a ambos grupos – los
excluidos y los que están en riesgo de serlo – constituye
el fundamento de las dos líneas complementarias de actuación
que pueden seguir los sistemas educativos.
a) Una función preventiva
La primera línea de actuación tiene un carácter
que podríamos denominar preventivo. Incluye diversas iniciativas
educativas que pretenden contribuir a evitar que se produzca la exclusión,
o que se reproduzca, en caso de existir previamente. Esta línea
de actuación está basada en la oferta de una educación
de calidad para todos, argumento que se ha convertido en una de las orientaciones
fundamentales de la política educativa actual.
La demanda de una educación de calidad para todos, que incluye
una exigencia paralela de equidad, se traduce en una serie de directrices
de actuación, que merece la pena detallar:
- En primer lugar, se debe promover el acceso a la educación
y una escolarización completa de todos los niños y jóvenes,
pero especialmente de aquellos que pertenecen a colectivos en situación
de riesgo. Las tasas de escolarización de los países iberoamericanos
han mejorado sensiblemente, pero aún subsiste un fenómeno
preocupante de deserción temprana, que está acompañado
por otro de finalización o abandono de los estudios sin haber
obtenido el título correspondiente. Hay que tener en cuenta que,
a medida que se generaliza el acceso a la educación, la deserción
o el fracaso en la obtención de la titulación básica
implica un mayor riesgo de exclusión, lo que obliga a actuar
con decisión. Puede decirse que la expansión escolar tiende
paradójicamente a crear una nueva exclusión educativa,
que viene muchas veces a sumarse a otros factores de riesgo.
- En segundo lugar, se deben ofrecer unas condiciones comparables de
calidad educativa para todos, de manera que la diferencia cualitativa
no contribuya a reproducir el círculo de la exclusión.
En este sentido, hay que mirar con preocupación el deterioro
que se registra en algunos países en las instituciones de educación
pública, que pueden llegar a convertirse en centros asistenciales
de atención a sectores de población en situación
de riesgo. Si ese proceso sigue adelante, puede llegar a distorsionar
gravemente la función integradora que la educación pública
ha desempeñado en Iberoamérica.
- En tercer lugar, se debe asegurar la dotación suficiente de
recursos a todas las instituciones, de manera que pueda asegurarse la
mayor igualdad posible de resultados escolares. Desde este punto de
vista, hay que conceder una gran importancia a la incorporación
decidida de las tecnologías de la información y la comunicación
en la educación, ayudando así a prevenir la aparición
de la mencionada “brecha digital”. Por otra parte, la utilización
de dichas tecnologías puede ayudar a suplir los déficits
educativos que sufren los niños que están en circunstancias
especiales o que vieven en lugares aislados.
- En cuarto lugar, hay que esforzarse por lograr la adquisición
de un conjunto de competencias básicas por parte de todos los
escolares, que contribuya a aumentar el capital social o cultural de
los individuos y del conjunto de la población. La escuela debe
desempeñar un papel importante por esta vía para el aumento
del capital social.
La inclusión educativa tiene especial importancia para aquellos
colectivos que presentan algunas de las diferencias antes señaladas,
ya que sabemos que tales diferencias pueden llegar a convertirse en causa
de exclusión social. Así, las niñas requieren una
atención educativa especial, sobre todo en aquellos países
donde sus tasas de deserción escolar y de incorporación
al mundo laboral son más elevadas. La educación de las mujeres
de mañana no es simplemente una cuestión de justicia social,
sino que tiene implicaciones muy importantes para el desarrollo social
futuro, dado el papel que desempeñarán en la educación
de los hijos, en la salud y la economía familiar y en la creación
de un ambiente estimulante en el hogar. De ahí deriva su gran importancia.
También los colectivos indígenas o las minorías
étnicas requieren un esfuerzo especial de escolarización
en condiciones de calidad, adoptando además estilos de actuación
respetuosos para con sus diferencias y potenciadores de su identidad.
La incorporación de las lenguas propias en la educación
cobra una especial importancia en este contexto, con vistas a asegurar
la integración escolar efectiva en situación de igualdad
y no de inferioridad. Los programas de educación indígena
adquieren en la actualidad una gran importancia desde el punto de vista
de la inclusión educativa y social.
Los emigrantes deben ser objeto de especial atención educativa,
dada la desventaja en que se encuentran para incorporarse a la vida activa
en sus lugares de destino. Esa situación se hace especialmente
grave cuando la ausencia de documentación oficial les impide acceder
a determinados servicios públicos, como es el educativo. El logro
de una escolarización efectiva de estos grupos de población
constituye un objetivo de primer orden, que no puede ser subestimado.
Las personas con discapacidad también deben tener la posibilidad
de incorporarse al sistema educativo, en la medida de sus limitaciones,
evitando la exclusión que históricamente han experimentado
y facilitando así su incorporación social en condiciones
equitativas. Los programas de integración escolar, que han dado
resultado en contextos muy diversos, están siendo revisados hoy
en día desde la óptica de las exigencias planteadas por
la inclusión. El nuevo concepto de educación inclusiva
que tiende a extenderse en el panorama iberoamericana refleja los cambios
conceptuales que se han producido y que contribuyen a renovar las ideas
vigentes para hacer frente a estos problemas.
Si este tipo de actuación preventiva ha de orientarse hacia todos
los sectores de la sociedad, debe realizarse un esfuerzo especial para
apoyar a los que corren un mayor riesgo de exclusión. En este sentido,
facilitar el acceso a la educación de los sectores excluidos o
en riesgo de serlo constituye una exigencia ineludible. Además,
no basta con facilitar dicha incorporación al sistema educativo,
sino que debe asegurarse que esos sectores de población cuentan
con entornos escolares ricos, motivadores y capaces de captar el interés
de los niños y niñas que se encuentran en situación
de riesgo, animándoles a continuar adelante en su proceso de formación.
La calidad de las instalaciones, de los materiales y los recursos pedagógicos
y, muy especialmente, del profesorado que desempeña su tarea en
esos medios resulta especialmente crítica para el logro del objetivo
de la inclusión. Así mismo, hay que explorar nuevos modos
de atender a la diversidad existente en las aulas, para permitir a todas
las personas desarrollar al máximo sus posibilidades y disfrutar
de las mayores oportunidades posibles.
Desde esta perspectiva cobra una gran importancia la revisión
y la mejora de la formación de los docentes, dado el papel tan
relevante que desempeñan en la escolarización. La discusión
en marcha sobre la formación docente y sus próximos desafíos
no debe olvidar la importancia que la existencia de un buen profesorado
supone para el desarrollo de políticas de inclusión.
Hay que insistir en que el logro de una inclusión educativa efectiva
requiere de nuevos planteamientos para el logro de una educación
de calidad para todos. La repetición de las fórmulas ensayadas
a lo largo del tiempo, no siempre con éxito, no constituye una
garantía de que los resultados vayan a ser ahora mejores. Por ese
motivo, hay que esforzarse por desarrollar nuevos enfoques que contribuyan
a resolver los viejos problemas educativos planteados.
b) Una función remedial
La segunda línea de actuación tiene un carácter
que podríamos denominar remedial. Incluye generalmente medidas
de tipo compensatorio, que tienden a compensar las diferencias de condiciones
de partida que sufren algunas personas o colectivos. Su objetivo consiste
en proporcionar un refuerzo especial a las poblaciones o individuos en
situación de exclusión, en forma de recursos pedagógicos
adicionales, de extensión del periodo de formación o de
recuperación de las oportunidades de educación perdidas.
La exigencia de equidad implica tratar de manera diferente a los que son
desiguales, proporcionando más y mejores medios a quienes están
en condiciones más desfavorables.
Entre las iniciativas de este tipo que se han puesto en marcha en los
países iberoamericanos, cabe destacar las acciones de educación
de adultos, especialmente las que tienen por objetivo el desarrollo de
las competencias básicas para desenvolverse con soltura en sociedades
progresivamente más complejas y tecnificadas. Los programas de
alfabetización tradicional continúan teniendo una importancia
fundamental para permitir la inserción social de muchas personas,
a pesar de los esfuerzos realizados en este sentido por muchos países.
Las dimensiones del analfabetismo en la región, que afecta a más
de cuarenta millones de personas requieren una actuación decidida
en este sentido. Por otra parte, las nuevas experiencias, como las de
“alfabetización informática”, han demostrado también
su interés y sus posibilidades con vistas a la inclusión
social.
Otro tipo de iniciativas son las orientadas a la formación de
la población desempleada, siempre en riesgo de caer en una exclusión
irreversible, con el fin de mejorar sus habilidades para insertarse de
forma activa y estable en el mundo laboral. Y no se deben olvidar las
iniciativas orientadas a la recuperación educativa de las poblaciones
marginadas, desplazadas o minoritarias, que presentan sus propios problemas
de integración. La educación ha demostrado la validez de
su actuación para dar respuesta a los problemas que dichos grupos
sociales plantean.
Otro ámbito que tiene especial importancia se refiere a las medidas
puestas en práctica para compensar la ausencia de titulación
de los jóvenes que abandonan el sistema educativo sin la cualificación
necesaria. En el conjunto de la región se estima que son más
de cien millones de jóvenes los que se encuentran en esta situación.
Bajo la forma de programas de garantía social, de iniciación
profesional o denominaciones similares, ese tipo de oferta resulta fundamental
para compensar las diferencias de situación de partida al final
de la escolarización.
Un aspecto que conviene subrayar es que todo este conjunto de iniciativas
no deben tener un carácter meramente acumulativo. No se trata simplemente
de desarrollar acciones con distintas orientaciones, sino que es preciso
concebirlas de manera sistémica. Las actuaciones de tipo preventivo
y las de tipo compensatorio deben ser concebidas como un continuo que
admite diversas estrategias complementarias.
Como se ha señalado varias veces en este documento, la educación
no es el único factor que puede contribuir al cumplimiento del
objetivo de la inclusión social. No obstante, su aportación
resulta decisiva, hasta tal punto que las políticas educativas
desempeñan un papel central en esa estrategia integrada. El intercambio
y el contraste de experiencias puestas en marcha con esa orientación
constituye un medio fecundo de cooperación horizontal, ya que abren
un proceso en el que todos tienen algo que aportar y algo que aprender.
Por ese motivo, se presentan a continuación algunas experiencias
nacionales orientadas a combatir la exclusión educativa y, en última
instancia, la exclusión social.
Notas:
(1) Documento presentado en la XIII
Conferencia Iberoamericana de Educación. Tarija, Bolivia. 4 y 5
de septiembre de 2003
(2) Delors, J., dir. (1996): La
educación encierra un tesoro. Informe de la Comisión Internacional
sobre la educación para el Siglo XXI, Madrid, Santillana, pp.
56-57.
(3) CEPAL (2002): Panorama social
de América Latina, 2001-2002, Santiago de Chile, CEPAL, p.
41.
(4) CEPAL y UNICEF (2002): La Pobreza
en América Latina y el Caribe aún tiene Nombre de Infancia,
México, CEPAL – UNICEF, p. 7.
(5) CEPAL (2002): Panorama social
de América Latina, 2001-2002, Santiago de Chile, CEPAL, pp.
42-54.
(6) OECD (1998): Children and Families
at Risk. New Issues in Integrating Services, Paris, OECD.
(7) Declaración de Bávaro
(República Dominicana), 2002
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