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Banco Mundial - Desarrollo con menos Carbono: Respuestas latinoamericanas al desafío del cambio climático

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Pablo de la Torre, Pablo Fajnzylber y John Nash, economistas del Banco
Mundial,
Al momento de redactar este documento, una crisis financiera y económica
de alcance mundial se desarrollaba en el mundo. La urgencia y la creciente magnitud
de los desafíos que plantea tienen el potencial de desplazar los esfuerzos
encaminados a abordar los retos del calentamiento global, que se analizan en
detalle en este informe. Después de todo, la habilidad de los líderes
políticos y de las instituciones nacionales y supranacionales de lidiar
con amenazas globales de importancia no es ilimitada. Por este motivo, sería
ingenuo pensar que el mundo no enfrentará tensiones y disyuntivas al
encarar simultáneamente el colapso de los mercados financieros y las
amenazas que plantea el calentamiento global. Sin embargo, estas dos amenazas
globales tienen repercusiones de tal trascendencia para la humanidad que sería
imprudente dejar que la urgencia de la crisis financiera mundial y el ciclo
descendente de la economía, ambos fenómenos a más corto
plazo, desvíen la atención de quienes toman decisiones, de los
peligros del cambio climático, que son a más largo plazo. Claramente,
el reto es encontrar una base común e identificar y aplicar la mayor
cantidad posible de políticas que puedan incidir en avances simultáneos
en ambos frentes. Si bien en principio esto es factible, es más difícil
lograrlo en la práctica.

Ciertamente, la depresión económica en la que está cayendo
el mundo estará asociada a una caída en la inversión privada,
incluyendo las inversiones “amigables” con el clima. En efecto, éstas
últimas podrían verse afectadas de manera desproporcionada en
el contexto actual, debido al fuerte descenso en el precio de los combustibles
fósiles con respecto a las fuentes de energía limpias. No es sorprendente,
por lo tanto, que las empresas de servicios públicos parezcan estar reduciendo
de manera considerable sus inversiones en energías alternativas y que
haya disminuido el flujo de fondos para proyectos de energía con bajas
emisiones de dióxido de carbono. La probabilidad de que el bajo precio
relativo de los combustibles fósiles se mantenga en el futuro no sólo
puede desestimular las inversiones en tecnologías de bajas emisiones
de carbono, sino que además podría incentivar la sustitución
de éstas por energías más baratas y a la vez más
contaminantes. Por ejemplo, los precios bajos de la gasolina podrían
frenar el impulso hacia los vehículos híbridos, en especial en
América del Norte. Al disminuir el crecimiento económico en todo
el mundo, las emisiones de gases de efecto invernadero podrían experimentar
un descenso cíclico y crear incentivos políticos para posponer
los esfuerzos de implementación de políticas encaminados a reducir
la tendencia ascendente de las emisiones. En términos generales, la crisis
financiera y económica que afecta al mundo podría traducirse en
una reducción del margen de maniobra para los formuladores de políticas.
Ello podria traducirse en un movimiento hacia un desarrollo con más emisiones
de carbono.

Esto sólo aumentaría las dificultades y los costos de futuras
reducciones en las emisiones de gases de efecto invernadero.

La experiencia con crisis financieras pasadas en economías emergentes
indica que frecuentemente surgen disyuntivas entre lidiar con problemas ambientales
de largo plazo e implementar políticas públicas en respuesta a
situaciones macroeconómicas de corto plazo. En particular, en el contexto
de competencia por recursos presupuestarios limitados y en disminución,
los recortes presupuestarios suelen afectar en mayor medida el suministro de
servicios públicos que se consideran un “lujo”, incluyendo
servicios que se cree que tendrán una incidencia inmediata limitada o
indirecta en las personas o sectores afectados por la crisis. En los países
en desarrollo, estos servicios con frecuencia incluyen la conservación
de los bosques o la protección de los ecosistemas, entre otros. Según
un estudio del FMI2, por ejemplo, en las postrimerías de las crisis asiáticas
y de Rusia, Brasil redujo el gasto público (excluyendo los salarios y
prestaciones de seguridad social y los pagos de intereses) en el año
1999, en 11% en términos nominales con respecto al año 1998. Sin
embargo, algunos programas ambientales cruciales para la región del Amazonas
se redujeron en un porcentaje muy superior al promedio. Por ejemplo, el Instituto
Brasileño del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (IBAMA)
experimentó un recorte presupuestario de 71% con respecto al financiamiento
aprobado inicialmente, y de 46% en comparación con 1998. Asimismo, se
tienen indicios de que este fenómeno fue más allá del nivel
federal. Los estados y municipios brasileños, al verse enfrentados a
la necesidad de generar un “superávit primario”, fueron incapaces
de compensar los recortes en los programas ambientales financiados con fondos
federales en el Amazonas3.

En cambio, si los líderes en el ámbito nacional e internacional
demuestran una postura visionaria, pueden evitar caer en la trampa de sacrificar
la sostenibilidad medioambiental en aras de las necesidades macroeconómicas
de corto plazo y pueden aprovechar las oportunidades de responder simultáneamente
también a las preocupaciones del cambio climático. Las políticas
y los programas dirigidos a responder a los problemas urgentes del presente
pueden ser diseñados e implementados con una visión de largo plazo.
En algunos casos, estas decisiones pueden ser ventajosas en ambos aspectos.
Pero en otras ocasiones, sin embargo, habrá que hacer concesiones. Por
ejemplo, las inversiones privadas en energía limpia no contaminante,
y su consumo, podrían ser incentivadas por un aumento relativo en el
precio de los combustibles fósiles, el cual podría ser impulsado
mediante la aplicación de una combinación de regulaciones, impuestos,
sistemas de comercio de bonos de carbono y/o subsidios. Pero en tiempos de recesión
económica, no es común hacer que las empresas paguen por contaminar
ni obligar a los hogares a consumir una energía más costosa a
pesar de ser más limpia. Por consiguiente, para poder orientar la actividad
del sector privado de manera sostenible hacia alternativas que conlleven bajas
emisiones de carbono y de esa forma asegurar que las consideraciones de largo
plazo no sean descuidadas en función de cálculos políticos
de corto plazo, se requerirán soluciones de compromiso, las cuales tendrán
que ser administradas equilibradamente por las autoridades responsables de formular
políticas.

Es probable que en el área de las inversiones públicas haya más
espacio para sinergias. Los programas masivos de inversiones públicas
en infraestructura deberián formar parte del estímulo fiscal necesario
para enfrentar la crisis económica global, especialmente en los países
desarrollados y en las economías emergentes con elevados niveles de ahorro.
Si su diseño y ejecución son los adecuados, estos programas pueden
generar dinámicas y resultados ventajosos tanto para fomentar la recuperación
económica como para estimular el crecimiento en áreas que minimicen
o mitiguen el efecto del cambio climático. Por otra parte, los países
que sean capaces de avanzar durante la recesión económica, en
la transición de una economía con altas emisiones de carbono a
una de bajas emisiones, podrán disfrutar las ventajas de ser los primeros
en lograrlo, esto es, tendrán mayores ventajas competitivas para promover
el crecimiento a largo plazo una vez que la actual coyuntura económica
descendente sea superada. Esto significa que la actual crisis financiera puede
en efecto crear una oportunidad única para llegar a un nuevo compromiso
en el siglo XXI centrado en una modalidad de crecimiento con bajas emisiones
de carbono. La visión de sostenibilidad medioambiental y seguridad energética
declarada públicamente por el gobierno electo en Estados Unidos es esperanzadora.
Una “recuperación verde”, es decir, una interacción
virtuosa entre creación de empleos, reanudación del crecimiento,
y un conjunto de inversiones públicas y medidas de políticas orientadas
a un desarrollo con menores emisiones de carbono, constituyen posiblemente la
única elección razonable para la comunidad mundial en esta encrucijada.
Una opción de esta naturaleza podría hacerse realidad si sistemas
políticos y sus dirigentes demuestran estar a la altura de las circunstancias.

Laura Tuck Directora, Departamento de Desarrollo Sostenible América
Latina y el Caribe Banco Mundial

Augusto de la Torre Economista Jefe América Latina y el Caribe Banco
Mundial

Índice

Agradecimientos .vii
Prefacio ix
1. Introducción .1
2. Impactos del cambio climático en América Latina y el Caribe
.1
3. La necesidad de una respuesta global coordinada, efectiva, eficiente y equitativa
.16
4. Potencial de contribución de ALC al esfuerzo global de mitigación
22
5. Políticas para un futuro de desarrollo con menos carbono 43
6. Resumen y conclusiones .65
Anexo 1: Potencial de mitigación por país y por tipo de emisiones
67
Anexo 2: Impacto económico anual del cambio climático en los países
de CARICOM para el año 2080 71
Bibliografía .72
Notas finales 78

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17 de marzo de 2009

 

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