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Educación Técnico Profesional
Cuaderno de Trabajo 2

Esquemas de financiamiento público de la formación profesional

Eduardo Martínez Espinosa

Publicado con autorización de los editores. Tomado del Número 131 del Boletín de CINTERFOR-OIT. Publicado en 1995 en Montevideo (Uruguay).

Este trabajo sobre el crucial tema del financiamiento de la formación profesional, comienza ilustrando sobre lo que muestra la experiencia en cuanto al rol del Estado como poder corrector de las limitaciones del mercado de la formación profesional; detalla luego las fuentes de financiamiento de ésta y, finalmente, describe en forma concisa las experiencias nacionales más interesantes en materia de financiamiento público de la formación. Martínez Espinoza, chileno, economista, consultor en formación profesional de la OIT y de Cinterfor, es autor de numerosas publicaciones sobre temas de su especialización

No cabe duda de que uno de los fenómenos sociales más destacados de los últimos años ha sido el cambio que ha experimentado el papel del Estado en la economía de las naciones. Es así como el típico Estado «protagonista» -productor y benefactor- de mediados de este siglo, está siendo reemplazado por un Estado más bien «subsidiario», potenciador del mercado y promotor de la equidad social (Tomassini, 1993).

El fenómeno -de alcance mundial, aunque con diferentes ritmos y perfiles en los distintos países- no muestra, por el momento, señales perceptibles de un cambio en la tendencia.

1. El rol del Estado en la formación profesional: lo que muestra la experiencia

Como no podía ser de otra manera, dicha mutación está repercutiendo, también, en el ámbito de la formación profesional; especialmente en América Latina, donde el Estado había llegado a tener una participación determinante respecto de la cantidad, calidad y distribución de los servicios formativos en cada país, a través de la acción de grandes instituciones oficiales de formación profesional, que se fueron creando en los últimos cincuenta años, inspiradas en el modelo del Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI), de Brasil.

Si bien en muchos países latinoamericanos el Estado todavía es un importante productor de servicios de formación profesional, a través de organismos públicos especializados, hoy día su participación en este campo tiende a ser más bien indirecta. Ello obedece al reconocimiento de que el mercado -sujeto a estímulos y correctivos adecuados- puede ser un mecanismo eficaz para maximizar la rentabilidad social de la formación profesional.

De acuerdo con esta premisa, el Estado aparece ahora más dispuesto a financiar a organismos de capacitación privados, o que operan bajo administración privada, de acuerdo con criterios que atienden tanto a la focalización social de los programas como a los resultados de éstos en términos de empleo productivo para los participantes; a:

En cuanto a las razones que están impulsando estos cambios, no se puede pasar por alto el hecho que -aparte de un genuino propósito del Estado por mejorar la eficiencia, calidad, pertinencia y equidad de las actividades formativas- existe un problema financiero que aqueja a muchos gobiernos, como consecuencia del ajuste estructural, induciéndolos a traspasar al sector privado una mayor cuota de responsabilidad en la formación profesional.

2. Las limitaciones del mercado en la formación profesional

En una economía de mercado, los incentivos para producir bienes y servicios son los precios que los usuarios pagan a los productores. Estos precios son una medida del valor que los productos tienen para la sociedad de acuerdo con su capacidad para satisfacer las necesidades de la población. En rigor, un precio es una medida del valor social que tiene una unidad extra de un bien o servicio.

Un mercado es eficiente -para asignar recursos conforme al interés de la sociedad- si los precios son «verdaderos», en el sentido de que los productores pagan a la sociedad el verdadero costo de los recursos que usan y, a la vez, son compensados por la sociedad de acuerdo con el verdadero beneficio que aportan. En otras palabras, el mercado es un mecanismo eficiente en la medida en que los beneficios y costos sociales se reflejen en los ingresos y costos de los productores.

Sin embargo, no todos los mercados funcionan eficientemente. En particular, la conducta de los agentes privados que interactúan en el mercado de la formación profesional -esto es, los organismos capacitadores, el público y las empresas- no corresponde, a menudo, al óptimo nacional, tanto desde el punto de vista de la eficiencia macroeconómica como de la equidad social.

Así, las mayores limitaciones que presenta el mercado de la formación profesional -y que constituyen el principal fundamento de la intervención del Estado en este ámbito- tienen que ver tanto con la naturaleza de los servicios formativos como con las imperfecciones y desequilibrios que se observan, frecuentemente, en el mercado de trabajo; así como también con la posibilidad de brindar oportunidades formativas a los sectores de población de escasos recursos, por razones de equidad. Entre estas limitaciones del mercado los estudios especializados en el tema destacan las siguientes en este orden:

i) La capacitación puede generar fuertes «externalidades» positivas; esto es, beneficios sociales que no se reflejan directa ni exclusivamente en los ingresos del trabajador que invierte en su propia capacitación, o de la empresa que lo capacita y que, por lo mismo, no son tomadas en cuenta en las decisiones privadas de capacitación. De este fenómeno dan cuenta los más recientes avances en la teoría del crecimiento económico, los cuales sugieren que las decisiones privadas en materia de inversiones en capital humano suelen ser subóptimas desde el punto de vista de la sociedad. Las referidas externalidades se pueden manifestar de diversas maneras, como ser:

  • la difusión del conocimiento hacia otros trabajadores;
  • una mayor flexibilidad de la economía para adaptarse a los cambios estructurales, con un mínimo «costo social»;
  • la posibilidad de crear un ambiente atractivo para las inversiones; y
  • la contribución al bienestar social -en términos de, por ejemplo, seguridad ciudadana y salud pública- que pueden hacer algunos programas específicos de capacitación relacionados con el transporte público, la manipulación de alimentos, el manejo de sustancias peligrosas o contaminantes, entre otros.

ii) El mercado de trabajo suele adolecer de imperfecciones y desequilibrios que, por una parte, limitan las posibilidades de los trabajadores para sacar provecho de la capacitación y, por otra, entregan «señales» erradas para las inversiones privadas en capacitación. Por ejemplo, la falta de información sobre oportunidades formativas y de empleo (o autoempleo) reduce o deforma la demanda de capacitación por parte de los trabajadores. De igual modo, el desempleo, el subempleo y la segmentación del mercado de trabajo -con la consiguiente distorsión en los salarios reales, que ellos provocan- alteran la demanda de capacitación de las personas y las empresas.

iii) Existen numerosos trabajadores que carecen de medios o acceso al crédito para financiar sus gastos en capacitación, aunque ésta ofrezca buenas expectativas de rentabilidad para ellos y el país. Se trata, por lo general, de jóvenes que ingresan al mercado laboral sin ninguna preparación; de adultos carentes de calificación, desempleados o subempleados; de los trabajadores especializados que han sido desplazados por la reestructuración productiva, la modernización tecnológica y la reducción del sector público; y, de los trabajadores subempleados en las pequeñas y micro empresas, y en el sector informal de la economía.

iv) La inversión en capacitación -y en capital humano, en general- supone riesgos especiales para los agentes privados. En efecto, a diferencia de lo que sucede normalmente con los activos físicos, el capital humano es intransferible; es decir, no se puede enajenar ni constituir como garantía para convertirlo en liquidez en caso de necesidad. La inversión en capital humano es un ejemplo patente de lo que la jerga económica conoce como «costos hundidos». Por cierto, dicha característica constituye un desincentivo para las inversiones en capacitación por parte de las empresas o los trabajadores. Como resultado de lo anterior, las empresas -a fin de asegurar el retorno de su inversión- tienden a capacitar a los trabajadores de acuerdo con necesidades específicas, puntuales e inmediatas; a su vez, los trabajadores -ante el temor de los cambios tecnológicos o económicos- se muestran renuentes a invertir en su propia capacitación con una perspectiva de largo plazo.

Así, como consecuencia de las «fallas» que presenta el mercado en relación con la formación profesional y técnica, tiende a suscitarse, por una parte, un estado de subinversión crónica en capital humano, por parte del sector privado, desde el punto de vista macroeconómico; y, por otra, una escasez de oportunidades formativas para los sectores de población de escasos recursos.

3. Las modalidades de financiamiento público de la formación profesional

Tomando en consideración lo señalado en el capítulo anterior, respecto de las limitaciones del mercado en relación con la formación profesional, la participación del Estado en ese ámbito -fenómeno, por lo demás, común e independiente del grado de desarrollo de los países- se entiende inspirada en el propósito de potenciar la eficiencia del mercado y manifestar la solidaridad del Estado con los sectores sociales rezagados. Para lograr estos objetivos, el Estado dispone de una gama variada de instrumentos, entre los cuales el financiamiento público de las actividades de capacitación laboral constituye, quizás, el más complejo y poderoso.

En los últimos cincuenta años la participación del Estado en el financiamiento de la formación profesional de los países ha ido adoptando las más variadas formas, tanto en relación con las fuentes como con las modalidades de aplicación de los recursos públicos. Es así como los diversos esquemas de financiamiento oficial que exhibe el panorama mundial en este campo tienen que ver no sólo con la ideología imperante en cada país respecto al papel del Estado en la economía, sino también con las circunstancias específicas de cada uno en cuanto a, por ejemplo, la situación económica y social; la estructura y dinámica del mercado de trabajo; y el desarrollo del sistema educativo, incluida la educación técnica.

Hay que señalar que al hablar de recursos públicos se está haciendo referencia a cualquier clase de activos privados que, por la voluntad del Estado, se transfieren al dominio público o se destinan a fines determinados por la ley; en este caso, a la formación profesional. Bajo este concepto, es posible distinguir las siguientes categorías principales respecto de las fuentes y modalidades de financiamiento público de la formación profesional. Las fuentes serían:

En cuanto a las modalidades de aplicación, serían:

3.1 Las fuentes de financiamiento público de la formación profesional

3.1.1 Los recursos generales del Estado.

Son fondos fiscales generales que se asignan -normalmente, cada año- a las actividades de capacitación, principalmente a través de la ley de presupuesto de la nación, o de los presupuestos públicos estaduales o locales.

El financiamiento de la formación profesional con base en recursos públicos generales presenta claras ventajas desde el punto de vista de la política fiscal, ya que no se afecta la integridad de los presupuestos públicos a la vez que existe mayor flexibilidad para adaptar las políticas de capacitación laboral a las circunstancias cambiantes del país.

Por el contrario, el mayor inconveniente de este esquema es la incertidumbre con respecto a la posibilidad de mantener -al margen de las vicisitudes políticas- un flujo de recursos que permita implementar una estrategia de desarrollo de recursos humanos con una perspectiva de largo plazo.

3.1.2 Los recursos de destinación específica.

Son recursos que provienen de contribuciones o cargas financieras que impone la ley a las empresas o los trabajadores, para fines de capacitación laboral. Entre los esquemas de este tipo más comunes se pueden señalar los siguientes:

Esta clase de esquema de financiamiento presenta ventajas, especialmente desde el punto de vista de las políticas de capacitación, ya que, por tratarse de un mecanismo autónomo y permanente -relativamente inmune a la coyuntura política- permite implementar estrategias sustentables de desarrollo de recursos humanos.

Sin embargo, estos esquemas pueden adolecer de limitaciones desde una perspectiva macroeconómica. En efecto, en primer lugar está el hecho de que la rigidez de las tasas impositivas -fijadas por la ley- impide adecuar la disponibilidad global de recursos a los cambios coyunturales en las necesidades de capacitación. En segundo lugar, el flujo de los recursos impositivos tiende a acompañar las fluctuaciones de la actividad económica agregada, lo cual limita las posibilidades de usar la capacitación como instrumento de política pública de reactivación, reconversión laboral y empleo en situaciones de ajuste estructural. En tercer lugar, cuando el aporte impositivo de las empresas al esfuerzo nacional de capacitación implica un aumento del costo de la mano de obra -por ejemplo, en el caso de un impuesto sobre la planilla salarial- se generan presiones adversas sobre el empleo, los salarios reales, los precios de los productos y la competitividad de las empresas.

Si bien no es posible generalizar respecto de la distribución del impacto de esta clase de impuestos, ya que ello depende de las características de los mercados de productos e insumos en cada país, es interesante citar las conclusiones que, sobre el particular, plantea un informe reciente del Banco Mundial: ...« la incidencia de los impuestos sobre la nómina salarial, en los países industrializados, recae sobre los trabajadores en la forma de un salario real menor. Es probable que lo mismo suceda en países en desarrollo» (Banco Mundial, 1991). No obstante, existen dudas respecto de la importancia de los efectos negativos que pueden tener los impuestos sobre los salarios para fines de formación profesional, ya que, por una parte, el encarecimiento de la mano de obra es, a menudo, marginal y, por otra, la misma capacitación de los trabajadores puede generar aumentos de productividad que compensen el impacto negativo de estos impuestos sobre los costos de producción. Por último, los recursos de destinación específica generan rigideces y segmentaciones en las finanzas públicas, las cuales limitan la maniobrabilidad de la política fiscal en una perspectiva macroeconómica.

3.2 Las modalidades de aplicación del financiamiento público de la formación profesional

3.2.1 Financiamiento de instituciones oficiales de capacitación.

Se trata, en este caso, del financiamiento de instituciones de capacitación, públicas o autónomas, creadas por ley. Este financiamiento proviene, ya sea de asignaciones de recursos públicos generales o de contribuciones de destinación específica, de cargo de las empresas; por ejemplo, a través de un impuesto sobre la planilla salarial. Cabe señalar que muchas instituciones oficiales de formación profesional en América Latina utilizan este último esquema de financiamiento.

El financiamiento de grandes instituciones oficiales de formación profesional ofrece sus mayores ventajas en términos de las economías que se pueden obtener en la producción de servicios de capacitación en gran escala. También, a través de este esquema el Estado puede controlar, más directamente, la focalización social de la oferta y la calidad de los servicios formativos.

Por el contrario, un demérito de esta modalidad de financiamiento público es que ella tiende a amparar la ineficiencia institucional y a rigidizar la oferta de capacitación, lo cual puede ser causado por una conjunción de factores, tales como: la escasa competencia a que suelen estar expuestas las instituciones oficiales de formación profesional; la influencia del «clientelismo» político en su gestión; la seguridad de sus ingresos; y, el hecho de que no se les exige rendir cuenta de sus resultados. Estas circunstancias pueden erosionar, sin duda, los incentivos para que estas instituciones sean eficientes y respondan, efectivamente, a las necesidades de capacitación (Ducci, 1991).

3.2.2 Subsidio discrecional a organismos proveedores de capacitación.

En este esquema, el Estado contrata servicios de capacitación en un mercado abierto, al cual pueden concurrir toda clase de organismos capacitadores, tanto privados como públicos. A menudo, la contratación de estos servicios se hace por concurso y contiene cláusulas de incentivo por resultados. Estos servicios están, por lo general, destinados a los programas públicos de capacitación. Entre los organismos elegibles para tales efectos figuran, comúnmente, las universidades, los institutos tecnológicos, las escuelas técnicas, los organismos privados de capacitación, las ONG, los centros de capacitación de las grandes empresas, los centros de capacitación de los sindicatos y las mismas instituciones oficiales de formación profesional.

Las ventajas de esta modalidad de financiamiento resultan de exponer a los organismos capacitadores a una competencia efectiva, la cual estimula la eficiencia, la calidad y la pertinencia de su oferta formativa. A la vez, esta modalidad de financiamiento le permite al Estado mantener un adecuado control sobre la focalización social de los programas de capacitación.

De otro lado, esta clase de financiamiento favorece la atomización de la oferta de capacitación entre numerosos organismos, lo cual puede, en primer lugar, dar por resultado una ineficiencia operativa global y, en segundo lugar, desalentar las inversiones -más costosas- en infraestructura y equipamiento que se requieren para dar capacitación en áreas relacionadas con las tecnologías duras de producción.

3.2.3 Subsidios de capacitación para las empresas.

Es una forma de subsidio a la demanda, que opera a través del reembolso de los gastos de capacitación que realizan las empresas, de acuerdo con sus necesidades. Este sistema es más eficaz cuando las empresas pueden elegir y comprar los servicios de capacitación en un mercado de oferta competitivo. Suele aplicarse como un subsidio directo o como un crédito fiscal contra los impuestos -generales o específicos para la capacitación- que gravan a las empresas.

El principal mérito de este mecanismo de financiamiento público de la formación profesional es su eficacia para promover una mejor adecuación de la oferta a las necesidades efectivas de capacitación en el sector productivo.

Por el lado negativo, sus mayores limitaciones dicen relación con cuestiones de equidad y calidad de la capacitación que se imparte en las empresas. En efecto, algunas experiencias -como el caso de Chile- muestran que esta clase de subsidios, en primer lugar, tiende a favorecer a los sectores que menos los necesitan: a las grandes empresas y, dentro de éstas, a los empleados de más alto nivel. En segundo lugar, estos subsidios pueden servir para generar ganancias artificiales -a expensas del Estado- en aquellas empresas que no necesitan incentivos para invertir en capacitación. En tercer término, la capacitación en las empresas se caracteriza por ser, predominantemente, puntual, cortoplacista y específica; con lo cual estos subsidios estarían favoreciendo las ganancias de productividad a nivel de cada empresa pero no contribuyendo, necesariamente, a maximizar la productividad nacional, ya que esa clase de capacitación ayuda escasamente a la movilidad externa de los trabajadores. Finalmente, las empresas que tienen sus gastos de capacitación subsidiados están más propensas a ser tolerantes en sus exigencias de calidad y precios por los servicios de capacitación que compran.

3.2.4 Subsidios de capacitación para los trabajadores.

Es, al igual que el anterior, un subsidio a la demanda de capacitación, por el cual el Estado reembolsa a una persona los gastos de su capacitación, libremente elegida de acuerdo con sus necesidades y aspiraciones. El sistema es más eficaz cuando los trabajadores disponen de información y pueden elegir los servicios de capacitación en un mercado de oferta competitivo. Suele operar como un subsidio directo, como un «vale» para pagar gastos de capacitación, o, como un crédito fiscal contra los impuestos personales.

Esta modalidad de subsidio tiene la ventaja de contribuir a ajustar la oferta de capacitación a la demanda social, a la vez que permite focalizar la ayuda del Estado en los sectores de población mas carentes y estimular la demanda de los usuarios hacia las áreas con mejores perspectivas de empleo. Además, supone un fortalecimiento de los mecanismos del mercado, al abrir mayor espacio a los actores privados que en él operan.

Sus inconvenientes, en cambio, tienen que ver con la necesidad de implementar mecanismos -probablemente costosos- de información y orientación para que las personas puedan elegir racionalmente entre las diversas opciones de capacitación que se les ofrecen. Por parte, estos subsidios pueden alentar una demanda exagerada de capacitación, por otra parte de las personas, que no guarde relación con las oportunidades reales de empleo o autoempleo, lo cual constituye una manifestación de un problema clásico de la demanda social de educación y capacitación para el trabajo, denominado «credencialismo» (Blaug, 1974). Finalmente, cabe advertir que esta clase de subsidios demanda controles administrativos especialmente costosos, debido a la dispersión de los beneficiarios.

3.2.5 Subsidios a centros de capacitación corporativos.

Se trata, en este caso, de subsidios que se otorgan a asociaciones de empresas que tienen sus propios centros de capacitación. Por lo general estas corporaciones se organizan por sectores económicos o regiones. Puede aplicarse como un subsidio directo o como un crédito fiscal, proporcional, contra los gravámenes, generales o específicos para la capacitación, que afectan a las empresas.

Entre las bondades de este esquema, cabe anotar, en primer término, la articulación más estrecha entre la oferta de capacitación laboral y las necesidades de personal calificado en las empresas. En segundo término, la mayor eficiencia operativa de los centros y la mejor calidad de los servicios que ellos ofrecen, como consecuencia de especialización de las instituciones. En tercer lugar, la actitud más favorable de las empresas a contribuir al financiamiento de los Centros de capacitación, cuando los sienten propios.

De otro lado, sus principales limitaciones pueden ser, en algunos casos, la falta de voluntad cooperativa por parte de las empresas, para asociarse en una tarea de beneficio común y, en otros, el riesgo de que las corporaciones de capacitación dispongan de un mercado cautivo de empresas afiliadas, caso en el cual, la seguridad de los ingresos podría erosionar los incentivos para la eficiencia en las instituciones de capacitación.

4. Algunas experiencias nacionales en el financiamiento público de la formación profesional

En este capítulo se describen, de manera resumida, algunas experiencias nacionales interesantes en materia de financiamiento público de la formación profesional extraescolar. Estas experiencias mostrarán una parte de la variada gama de formas institucionales que pueden adoptar los Estados para captar y asignar recursos a las actividades de capacitación que se realizan en los países. Con este fin, a continuación se pasa revista a las situaciones de América Latina y de algunas naciones industrializadas o de economías emergentes. Cabe advertir que la información se refiere a las condiciones que existían en los países a comienzos de los años noventa, por lo que no refleja eventuales cambios que pudieran haber ocurrido más recientemente en el marco institucional de la formación profesional, área que, por lo demás, se ha mostrado especialmente dinámica en los últimos tiempos.

América Latina.

En muchos países de la región, el grueso de la formación profesional, no formal, está a cargo de grandes instituciones oficiales de capacitación laboral, creadas y financiadas por voluntad del Estado, en virtud de leyes especiales. Este es el caso de, por ejemplo, del Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI) y del Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial (SENAC), de Brasil; del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), de Colombia; del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), de Costa Rica; del Servicio de Capacitación Profesional (SECAP), de Ecuador; del Instituto de Formación Técnico Profesional (INFOTEP), de República Dominicana; del Instituto Nacional de Formación Profesional (INFOP), de Honduras; del Servicio Nacional de Promoción Profesional (SNPP), de Paraguay; y, del Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial (SENATI), de Perú.

Se trata, por lo general, de organizaciones relativamente autónomas, dirigidas por Consejos en los cuales están representados, en proporciones que varían según los países, el gobierno, los empleadores y los trabajadores. Su financiamiento proviene principalmente, en la mayoría de los casos, de un impuesto sobre la nómina salarial que grava a las empresas, con una tasa que fluctúa entre 0,5 y 2,0 %. Muchas de estas instituciones, que surgieron como respuesta a las deficiencias de la educación técnica formal, ofrecen diversas modalidades formativas, como ser: aprendizaje para oficios calificados, formación profesional acelerada, para oficios semicalificados, formación de técnicos, y, perfeccionamiento de operarios, técnicos y mandos medios (Cinterfor, 1990).

Chile.

Resulta interesante presentar por separado el caso de Chile, país donde existe un sistema de capacitación laboral altamente descentralizado, establecido por una ley especial: el Estatuto de Capacitación y Empleo, de 1976. En dicho sistema opera un gran número de organismos capacitadores, registrados oficialmente, los cuales deben competir entre sí para captar la demanda de las empresas o de los programas públicos de capacitación que auspicia el gobierno.

Las empresas gozan de total autonomía para decidir la cantidad y clase de capacitación que desean realizar -ya sea por su cuenta o a través de organismos capacitadores externos- beneficiándose, para ello, de un incentivo tributario que les permite deducir de impuestos sus gastos de capacitación, hasta por el equivalente al 1 % de la planilla salarial. Con todo, el derecho a impetrar la franquicia se encuentra sujeto a ciertas limitaciones respecto a los gastos deducibles y los beneficiarios de la capacitación, las cuales tienen por objeto mantener los costos dentro de rangos razonables y focalizar la franquicia en los estratos de trabajadores de menor calificación.

Adicionalmente, el gobierno patrocina diversos programas públicos dirigidos a sectores de la población que no tienen acceso a los programas de capacitación de las empresas, como ser: adultos desempleados, jóvenes sin calificación y trabajadores independientes.

Dado el hecho que en Chile las empresas y el gobierno deciden libremente sus actividades de capacitación, el monto global de los recursos públicos destinados a estos fines es variable, lo cual constituye una diferencia, no trivial, respecto a otros incentivos tributarios para la capacitación que existen en algunos países de América Latina, los cuales consisten en la posibilidad de retener en la empresa parte de una contribución obligatoria -con tasa fija- a una institución oficial de formación profesional (Martínez, 1993).

Alemania.

La formación profesional de nivel medio está inserta en el sistema educativo y opera, básicamente, a través de dos modalidades institucionales: el Aprendizaje Dual, en el cual el alumno alterna, cada semana, períodos de práctica en una empresa con períodos de enseñanza teórica en centros de formación profesional, y, las Escuelas Profesionales de tiempo completo. Se estima que alrededor del 80 % de la fuerza de trabajo, a nivel de oficios calificados y técnicos medios, se ha formado en alguno de estos dos sistemas, mayoritariamente en el Aprendizaje Dual. En general, es el Estado, a nivel federal o estadual, quien financia o subsidia la fase lectiva del Aprendizaje Dual y el funcionamiento de las Escuelas Profesionales de tiempo completo.

Las empresas asumen los costos de la fase práctica del Aprendizaje Dual, y, en el caso de las grandes, de la enseñanza teórica por igual. Aquella incluye los costos de supervisión y el salario de los aprendices, el cual fluctúa entre un 20 % y un 40 % del salario mínimo. La remuneración de los aprendices se basa en la productividad esperada de éstos, y es materia de negociación colectiva, generalmente por ramas de actividad económica. Las vacantes para el ingreso al sistema de Aprendizaje Dual alcanzan alrededor de dos millones cada año, cifra que se negocia entre las empresas, los sindicatos y el gobierno. El desarrollo notable de este sistema se explica, en gran parte, por una cultura empresarial forjada a lo largo de muchos años, desde la Edad Media.

La capacitación continua de los trabajadores adultos en servicio es, esencialmente, de cargo de los propios interesados: las empresas o los trabajadores; no obstante lo cual, el Estado subsidia el perfeccionamiento de los trabajadores en determinados oficios, con cargo al seguro de desempleo (CEDEFOP, 1994).

Francia.

El sistema francés presenta una trama institucional sumamente compleja, la cual ha sido establecida, principalmente, en la Ley de Formación Profesional Continua. Anualmente, el sistema atiende a cerca de seis millones de personas, entre jóvenes que ingresan, sin preparación, al mercado laboral, adultos desocupados y trabajadores en actividad. El costo anual del sistema alcanza a US$ 13.000 millones, de los cuales cerca del 60 % se financia con las asignaciones obligatorias de las empresas, y el resto con aportes de recursos generales del Estado y de los presupuestos locales. Las políticas del sistema son establecidas por una trama de organismos tripartitos -gobierno, empleadores y trabajadores- que existen a nivel nacional y regional.

Cada empresa debe destinar el equivalente al 1,2 % de su masa salarial para actividades de capacitación de su personal. La empresa puede disponer de las dos terceras partes de esta suma para realizar sus propios planes de capacitación, internamente o con organismos especializados, o bien hacer aportes al Fondo del Seguro de Desempleo. El resto se destina, en proporciones determinadas, a financiar ya sea permisos individuales de formación -solicitados por los trabajadores y administrados por organismos paritarios- o bien programas de aprendizaje y formación profesional de jóvenes, los cuales son administrados por organizaciones mutuales autorizadas. Las políticas de capacitación de una empresa son sometidas a consulta en un «comité paritario» de formación profesional.

A su vez, los aportes directos del Estado se destinan a financiar o subsidiar diversos programas públicos de capacitación y desarrollo tecnológico complementario, que operan de manera descentralizada, como ser: programas de reconversión laboral; proyectos de inversión en capital humano y tecnología, focalizados principalmente en las empresas pequeñas y medianas; perfeccionamiento del personal de la administración pública; adaptación laboral de trabajadores inmigrantes; rehabilitación de discapacitados; y, proyectos de mejoramiento técnico de los organismos de formación profesional (Centre INFFO, 1990. Gasskov, 1994).

Reino Unido.

En los últimos diez años, las autoridades han dado pasos importantes encaminados, por una parte, a perfeccionar el mercado de la capacitación laboral y mejorar su articulación con el mercado de trabajo y, por otra, a someter los programas públicos de formación profesional a las fuerzas del mercado. Con este propósito, por el lado de la oferta se han tomado diversas medidas -desde descentralización hasta privatización- que implican exponer a los organismos capacitadores -públicos y privados- a una mayor competencia para obtener el financiamiento público; financiamiento el cual ha comenzado a ser manejado, en los últimos años, de manera descentralizada y con criterios que enfatizan los resultados.

Del mismo modo se han creado mecanismos financieros orientados a fortalecer la influencia de los usuarios en la configuración de la oferta de capacitación. Entre éstos últimos, los principales son dos: i) el sistema de «vales», con respaldo del Estado, mediante los cuales los jóvenes beneficiarios pueden comprar los servicios de capacitación que deseen, elegidos dentro de una gama amplia de programas que cuentan con el patrocinio oficial; y, ii) el sistema de «Préstamos de Desarrollo de Carreras», destinado a adultos que desean perfeccionar o actualizar sus competencias profesionales. La administración del sistema de «vales» de capacitación está a cargo de una red de Consejos de Empresa y Capacitación (Training and Enterprise Councils) -autónomos- los cuales, además, proveen servicios de orientación a los beneficiarios y facilitan la colocación de los jóvenes en la empresas. De otro lado, el sistema bancario maneja los recursos del programa de «Préstamos» (sin intereses), cuyo costo, en términos de gastos operativos, intereses sacrificados y garantías, corren por cuenta del Estado (Gasskov, 1994).

Japón.

La estructura básica del sistema público de capacitación laboral fue establecida en la Ley de Capacitación Vocacional, de 1958, la cual ha sido objeto de varias reformas encaminadas, en lo esencial, a abrir un mayor espacio a la acción del sector privado en este campo. Dicho sistema se encuentra orientado, fundamentalmente, a la formación profesional pre-ocupacional de los jóvenes, la reconversión de trabajadores adultos y la capacitación dirigida a pequeñas empresas. Los correspondientes programas se imparten, ya sea en centros de capacitación públicos -administrados y financiados por el gobierno central, agencias semiestatales o autoridades locales- o, a través de organismos de capacitación privados, autorizados y subsidiados por el Estado. Muchos de estos organismos capacitadores han sido creados por empresas, consorcios de empresas o agencias no gubernamentales sin fines de lucro. La capacitación en el sistema público es gratuita, en general, y se financia con recursos generales del Estado o con aportes del seguro de desempleo; los participantes reciben, en muchos casos, un subsidio adicional durante su capacitación, el cual suele estar vinculado a los beneficios del seguro de desempleo (Gasskov, 1994).

Se estima que, a mediados de los años setenta, el sistema público estaba en capacidad de atender a la formación pre-ocupacional de la tercera parte de los, aproximadamente, dos millones de personas que ingresaban al mercado laboral sin ninguna preparación. A esta limitación se debe agregar el hecho de que, en Japón, la educación técnica o vocacional de nivel medio está relativamente poco desarrollada (no así, la educación tecnológica de nivel superior). Es así como el grueso de la capacitación laboral -a nivel de operarios, supervisores y técnicos medios- se ha llevado a cabo, tradicionalmente, durante la vida activa de los trabajadores adultos, y este esfuerzo ha sido, en general, de cargo de los propios interesados: las empresas y los trabajadores. No cabe duda de que la favorable disposición de las empresas a invertir en la capacitación de su personal se debe, en buena medida, a las políticas de empleo permanente que han prevalecido en las medianas y grandes firmas japonesas, hasta recientemente. Dichas políticas, al promover la estabilidad del personal en las empresas, aseguran a éstas la recuperabilidad de su inversión en capital humano (ARSDEP, 1981).

Las estrategias del sistema público de capacitación laboral han variado sustancialmente, a lo largo de los años, en concordancia con las vicisitudes del mercado de trabajo. En efecto, en la fase de recuperación de la postguerra y durante la crisis del petróleo de comienzos de los años setenta, prevalecieron los programas de capacitación para aliviar el desempleo; en cambio, durante el auge económico de los años sesenta, estos programas estuvieron orientados a proveer profesionales jóvenes, altamente calificados, a la industria (APSDEP, 1981).

Corea del Sur.

La estructura productiva de Corea del Sur ha experimentado profundos cambios en el corto período de los últimos treinta años, pasando de una economía cerrada, esencialmente agrícola, a convertirse en una potencia mundial de la industria textil, química, metalmecánica y electrónica. De manera concomitante, la demanda de recursos humanos ha ido creciendo en magnitud y en los niveles de calificación requeridos. Con el propósito de comprometer a las empresas en la tarea de la formación profesional, en 1963 se promulgó la Ley Básica de Capacitación Vocacional, en virtud de la cual las empresas, con más de 149 empleados, están obligadas a capacitar a su personal en un porcentaje que varía según el tamaño de la empresa y la rama industrial a la cual pertenece. La ley exige una duración mínima de tres meses para estos cursos. En realidad, la obligación consiste en proveer una cantidad de capacitación, calculada en meses-hombre, de acuerdo con el número de trabajadores de cada empresa. Conforme a este esquema, las empresas han asumido un papel protagónico tanto en el financiamiento como en la determinación de las actividades de capacitación.

Posteriormente, en 1976, se promulgó la Ley del Fondo de Promoción de la Capacitación Laboral, la cual abrió la oportunidad a los empleadores de optar entre realizar programas de capacitación compulsoria, en el marco de la ley de 1963, o aportar el equivalente al costo estándar de dichos programas al nuevo Fondo de Promoción de la Capacitación Laboral, administrado por el Ministerio del Trabajo. Si la capacitación en una empresa es inferior a su cuota compulsoria, debe aportar al Fondo el equivalente al costo de la diferencia. A la inversa, si el gasto de la empresa en capacitación excede el costo calculado de su cuota compulsoria, el gobierno le reembolsa la diferencia o ésta se deduce de su obligación para el año siguiente. Muchas de las casi 4.000 empresas sometidas a la ley prefieren aportar al Fondo, ya que el costo estándar de la cuota de capacitación compulsoria subestima, generalmente, el verdadero costo de la capacitación interna.

El Fondo está destinado, fundamentalmente, a la formación pre-ocupacional de los jóvenes, y la reconversión laboral de los adultos desplazados por las transformaciones económicas y las innovaciones tecnológicas. Es así como, por ejemplo, para el período 1992-95, el gobierno ha planeado subsidiar, con recursos del Fondo, un programa masivo de capacitación y práctica en empresas, dirigido a los jóvenes.

Además de los programas de capacitación, a través del Fondo se otorgan otras prestaciones, como ser: subsidios y préstamos a organismos capacitadores autorizados, destinados a financiar inversiones en infraestructura, equipos y tecnología educativa; y, programas de formación de instructores (Gasskov, 1994).

Singapur.

Los servicios de formación profesional inicial, para jóvenes y de capacitación laboral continua, para adultos, están fuera del ámbito de la educación formal y operan de manera bastante integrada, especialmente en lo que se refiere a las políticas, los programas y los contenidos instruccionales. Esto se debe a que el sistema no formal de educación para el trabajo ha sido concebido como un todo, para apoyar -mediante un esfuerzo global de mejoramiento de la fuerza de trabajo- la estrategia de desarrollo industrial-tecnológico que está realizando el país.

Desde el punto de vista institucional, la formación profesional inicial está a cargo del Consejo de Capacitación Vocacional e Industrial (Vocational and Industrial Training Board), organismo autónomo que asocia al gobierno, los empleadores y los trabajadores. Esta entidad maneja una red de centros vocacionales en los cuales se imparten diferentes programas, como ser: formación profesional a tiempo completo, en centros, para jóvenes; aprendizaje dual en centros y empresas, para jóvenes; cursos modulares de perfeccionamiento y actualización técnica, para trabajadores adultos; y, cursos de educación general, complementaria, también para trabajadores adultos. Las actividades e inversiones de estos centros son financiadas por el Estado, con recursos generales, y por el Fondo para el Desarrollo de Habilidades (Skills Development Fund) que se describe a continuación.

El Fondo fue establecido en 1979 y es administrado por el Consejo Nacional de Productividad (National Productivity Board), dependiente del Ministerio de Comercio e Industria. Dicho Fondo está destinado a financiar programas de capacitación continua y de educación complementaria de adultos, especialmente en el nivel de operarios y técnicos altamente calificados. En la ejecución de los programas participan, comúnmente, los centros vocacionales del Consejo de Capacitación Vocacional e Industrial, los centros de capacitación de las empresas y los institutos tecnológicos, de nivel superior, pertenecientes al sistema formal de educación. Además, el Fondo puede subsidiar las inversiones y la puesta en marcha de centros privados de capacitación -especialmente en convenio con las asociaciones empresariales- así como también a los trabajadores que se capacitan.

El Fondo se financia con un impuesto, de cargo de las empresas, equivalente al 1 % de los salarios de los empleados de nivel bajo y medio. Aunque se ha argumentado que tal mecanismo puede discriminar en contra del empleo de este personal, las autoridades piensan que, por el contrario, constituye un incentivo para mejorar, a través de la capacitación, la productividad y los salarios de este segmento de la fuerza de trabajo. Actualmente, existen alrededor de dos mil empresas contribuyentes al Fondo.

A través del Fondo se han financiado diversos programas estratégicos de capacitación laboral de adultos -de cobertura nacional- como ser: «Competencias Básicas para la Efectividad y el Cambio» y «Tecnología de la Información para Personal de Oficina». Pero el Fondo también puede financiar, parcial o totalmente, programas de capacitación de las empresas que sean consistentes con las políticas del National Productivity Board. Por ejemplo, en años recientes se han privilegiado los programas de capacitación para las pequeñas empresas y los de reconversión laboral derivados de la reestructuración productiva y la modernización tecnológica. Sin embargo, la franquicia, en estos casos, no opera como una simple deducción del impuesto de capacitación que grava a la empresas ni como un reembolso automático de sus gastos en capacitación, sino como un subsidio que se otorga a programas de empresas que hayan sido aprobados, expresamente, por el Fondo (Atchoarena, 1994; Oliveira y Pillay, 1992; Gasskov, 1994).

A modo de conclusión, ha de señalarse que este capítulo no pretende hacer un análisis crítico de las diferentes modalidades de financiamiento público de la formación profesional sino, más bien mostrar, en primer lugar, una parte de la variada gama de los mecanismos que se están aplicando para estos fines, en distintos países, conforme a las particularidades de sus contextos políticos, institucionales, económicos y sociales, y, en segundo lugar, que la participación del Estado -como poder corrector de las limitaciones del mercado del capital humano- es una constante en las naciones, independiente de su ideología de Estado y nivel de desarrollo.

REFERENCIAS

ARSDEP.- Report of the Japan/ARSDEP study tour and workshop on in-plant training, Islamabad, ARSDEP, 1981

Atchoarena, D.- Financement et règulation de la formation professionnelle: une analyse comparèe, Institut International de Planification de l’Education. París, UNESCO, 1994

Behrman, J.- «Inversión en recursos humanos» en: Progreso Económico y Social en América Latina: 1993. Washington DC, BID, 1993.

Blaug M.- La educación y el problema del empleo. Ginebra, OIT, 1974.

CEDEFOP.- El sistema de formación profesional en la República Federal de Alemania. Berlín, 1994.

Centre INFFO.- La formation professionnelle continue. París, Ministère du Travail, de l’Emploi et de la Formation Professionnelle, 1990.

Cinterfor.- La formación profesional en el umbral de los 90. Montevideo, 1990.

Ducci, M.A.- Financing of vocational training in Latin America. Geneva, ILO, 1991. (Discussion Paper Nº 71)

Gasskov, V.- Alternative schemes of financing training. Geneva, 1994.

Martínez, E.- Incentivos tributarios para la capacitación. Santiago de Chile, CIDE, 1992.

Oliveira, J. Pillay, G.- Training for new technologies in Singapore. Geneva, ILO, 1992. (Discussion Paper Nº 96)

Tomassini, L.- Estado, gobernabilidad y desarrollo. Washington DC, BID, 1993.

The World Bank.- Vocational and technical education. Washington DC, 1991. (World Bank Policy Paper)

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