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La Universidad Latinoamericana del Futuro
Tendencias - Escenarios - Alternativas

Rodrigo Arocena y Judith Sutz
Universidad de la República Oriental del Uruguay

Segunda parte: Dinámicas de Cambio

Capítulo 2.- Mutaciones y permanencias en las universidades latinoamericanas

Palabras preliminares

¿En qué medida la situación de nuestras universidades se asemeja a la de otras latitudes? Ciertas grandes condicionantes, de las que mencionaremos dos, son comunes.

Una de las cuestiones centrales que condicionarán la evolución futura de las Instituciones de Educación Superior es la forma en que afrontarán los desafíos de la educación permanente.

"En el centro de las preocupaciones de adaptación y de transformación de la educación universitaria se encuentra la formación permanente de recursos humanos. La concepción de la adquisición de conocimientos debe comprender no sólo el corpus de conocimientos disponibles en un momento histórico, sino también la adquisición de habilidades que permitirán la actualización en un mismo dominio de especialización y, eventualmente, la recalificación en un dominio conexo u otro completamente diferente. El desafío es enorme porque, en definitiva, los programas de formación, aunque tratan de integrar una preparación para la formación continua, han sido concebidos más bien de una manera estática que de una manera dinámica o en evolución." (Crespo 1997, 139)

Esta debería ser una cuestión absolutamente central, pues se vincula directamente con la inserción de nuestros países en la emergente economía del conocimiento, y con las relaciones sociales al interior de cada país, cada vez más condicionadas por el acceso desigual al conocimiento. Daría la impresión, empero, que esta formulación normativa se refleja todavía poco en las prácticas y preocupaciones cotidianas.

Otro de los factores que probablemente condicionarán la evolución de la institución universitaria a escala mundial tiene que ver con la denominada "segunda revolución académica", que según algunos está llevando a las universidades a incidir directamente en el crecimiento económico y que podría dar lugar a la "universidad empresarial", así como la "primera revolución académica" generó en el siglo pasado la moderna universidad de investigación. En cualquier caso, los relacionamientos entre la academia y el sector productivo están a la orden del día en todo el mundo, incluyendo nuestro continente.

No son esas las únicas similitudes; llama la atención, por ejemplo, la analogía de varios dilemas que se plantean en las universidades alemanas (Konow, 1996) con los planteados en las universidades latinoamericanas. Pero tales elementos no diseñan una misma situación. Se dice: "Las universidades occidentales viven crisis comunes con diferencias fundamentales en la disponibilidad de recursos humanos y fiscales y en la metodología y ritmo de intervención para identificar, diseñar e implantar soluciones." (Torres Márquez 1997, 291) Si se incluye a las nuestras dentro de las universidades occidentales, y dejando de lado la afirmación de que se vive una crisis (¿qué no ha sido declarado en crisis?), la noción de panoramas comunes debe ser cuestionada no sólo por lo que se indica en el texto sino, más fundamentalmente, por el contexto continental y por la historia de las universidades.

Lo anotado contribuye a robustecer la idea de que el estudio de la situación y las perspectivas de las universidades latinoamericanas debiera combinar los resultados de analizar por lo menos cuatro grandes temas:

a) Las tendencias globales, ligadas al nuevo papel del conocimiento avanzado, que más directamente inciden en las instituciones de educación superior a escala mundial; lo anotado acerca de la centralidad de la educación permanente se vincula con esto.

b) Las transformaciones en curso que, de una manera u otra, pueden registrarse en las universidades a lo largo y a lo ancho del mundo, como las que se vinculan con los nuevos relacionamientos entre la academia y los sectores productivos.

c) La evolución contemporánea de América Latina y, en particular, las nuevas modalidades de inserción del continente en la economía global del conocimiento, lo que por supuesto condiciona grandemente las formas dominantes de generar, transmitir y usar conocimientos.

d) Las dinámicas específicas de las universidades latinoamericanas, los cambios en curso, los problemas más acuciantes y las respuestas ensayadas.

A este último aspecto nos referimos en el presente capítulo, mientras que los otros tres temas mencionados serán abordados más adelante.

Nuestra atención se centrará en lo que sigue en la Enseñanza Superior pública. Sin embargo, pondremos de manifiesto el crecimiento del sector privado y señalaremos algunas de sus principales rasgos. Sobre el sector público recaen las mayores presiones gubernamentales y las más urgentes demandas sociales; sus características específicas, y en particular su historia, le otorgan cierta unidad, que permite un tratamiento de conjunto y, sobre todo, lo configuran en alguna medida como un actor unitario con importante incidencia tanto en la situación actual como -por acción, reacción u omisión- en la futura evolución global. Esto es bastante menos válido en relación al sector de la EnseÒanza Superior privada, al que pertenecen instituciones muy distintas, como las católicas o las relacionadas con otras confesiones, las comunitarias, las empresas educativas orientadas por la demanda, las denominadas instituciones seculares de élite, etc.; esa diversidad ha dado lugar a varias experiencias de interés e importancia, pero con menor incidencia de conjunto. Surgirá del análisis que el sector público sigue siendo el componente fundamental en lo que hace a la transmisión de conocimientos avanzados, y aún más a su generación. Por todo ello priorizamos su estudio.

Un ciclo de grandes cambios

Entre 1950 y 1990 la Educación Superior latinoamericana conoció una rápida expansión cuantitativa, acompañada de una significativa diversificación en varios de sus aspectos. El estudiantado creció de poco más de un cuarto de millón a más de siete millones; el cuerpo docente se incrementó en una proporción similar, pasando de unos 25.000 integrantes a más de 600.000; análogo fue el orden de crecimiento del número de graduados por año, que pasó de no más de 25.000 egresados universitarios a unos 700.000 egresados de instituciones de enseñanza terciaria, estimándose en un 75% los que se gradúan en universidades. Estas últimas pasaron de ser unas 75 a varios centenares, junto a las cuales existen varios miles de institutos no universitarios. La multiplicación del número de establecimientos tuvo lugar junto a una gran diferenciación institucional y al rápido crecimiento del sector privado. (CEDES, 1994)

Ahora bien, conviene distinguir entre diferenciación y diversificación, entendiendo por esto último la ampliación de posibilidades de formación y la mayor sintonía con necesidades y expectativas. En la mayor parte de los casos, los Sistemas de Educación Superior "carecen de una adecuada arquitectura o diseño organizacional, crecen inorgánicamente, con un signo favorable a las universidades, y sin que pueda estimarse que la aguda diferenciación producida haya redundado en una efectiva diversificación de cara a las necesidades de la economía, de las dinámicas del mercado de trabajo y de las expectativas de los jóvenes que aspiran a cursar estudios superiores." (CEDES, 1994: 15)

Una mirada a los números

La tasa de escolarización superior, vale decir, el porcentaje de personas entre 20 y 24 años de edad que se encuentra cursando estudios a ese nivel, pasó en América Latina de 1,9% en 1950 a 6,3% en 1970, 13,5% en 1980 y 20,7% en 1994.

Se trata, seguramente, de una significativa transformación sociocultural. En perspectiva, fue más rápida que la de los países subdesarrollados en su conjunto, pero no tan acelerada como la conocida por los países más prósperos, y con resultados que muestran una cara muy significativa de la "brecha" que separa al "centro" de la periferia.

En efecto, de 1950 a 1992, la tasa de escolarización superior pasó del 1,3% al 7,8% en el conjunto de los países subdesarrollados, multiplicándose pues por 6; en América Latina pasó de 1,9% a 19,4%, multiplicándose así por poco más de 10. En Europa se multiplicó por poco menos de 17, pasando de 2,2% a 37,4%. En Estados Unidos y Canadá, el factor de multiplicación no fue tan grande, debido al alto nivel inicial, pero la transformación da cuenta de la generalización del acceso a la enseñanza terciaria: la tasa de escolarización superior, que era de un 7,2% en 1950, llegó al 82% en 1992.

No se puede dejar de señalar, además, que la "brecha" evidenciada por estas comparaciones puramente cuantitativas se revela promedialmente mayor si se tienen en cuenta aspectos cualitativos y si se relaciona datos como los apuntados con el conjunto del panorama educativo: en efecto, incluso la misma proporción de graduados universitarios tendría efectos económicos, sociales y culturales muy distintos en una población con acceso generalizado a la enseñanza media que en otra donde subsistieran altos porcentajes de analfabetismo.

Prosigamos con nuestra presentación sintética de algunos números reveladores. A mediados de los años '90, la matrícula total en la Educación Superior en los 19 países de América Latina orillaba los siete millones y medio de estudiantes, algo más de los dos tercios de los cuales inscritos en universidades (públicas o privadas), 62% en instituciones públicas y 38% en instituciones privadas. Esto último representa un cambio de significación, pues en 1960 la matrícula en el sector privado era el 15% del total; en ese mismo año, las instituciones privadas eran el 31% del total, mientras que en los '90 llegaron a ser más de la mitad.

Se estima en 5.438 las Instituciones de Educación Superior (IES) existentes en AL, 46% públicas y 54% privadas; de esas instituciones, 812 (el 15%) son catalogadas como universidades, 39% públicas y 61% privadas. En el conjunto de dichas instituciones se desempeñan unos 700 mil docentes, el 75% en las universidades, el 72% en el sector público. (Casi todos los datos de esta sección han sido tomados de García Guadilla, 1996a y1997).

Concluyamos esta mirada a los números consignando que, pese a la deserción registrada en este nivel de la enseñanza, variable según los casos pero en conjunto considerable, el número de graduados ha crecido de manera impactante. Se estima, en efecto, que hacia 1950 el total de profesionales en la región no llegaba a los 600 mil, mientras que en la década de 1990 -teniendo en cuenta los grados académicos, los títulos profesionales y los certificados técnicos superiores- más de 600 mil personas se graduaron cada año. (Brunner, 1994: 14)

La feminización de la matrícula

El incremento de la participación femenina en la matrícula de la educación superior es un fenómeno discernible en todas partes. Según datos de la Unesco, si tomamos como base 100 el año 1980, la tasa de participación de mujeres en el grupo de edad correspondiente a los estudios universitarios pasó a ser, en 1996, 176 a nivel mundial, 272 en Asia, 138 en Europa, 278 en los países en desarrollo en general y 204 en América Latina y el Caribe.

Estos números reflejan, al menos en el caso latinoamericano, un progreso real de la participación femenina en la educación superior; en 1980 el único país donde las mujeres aventajaban levemente a los hombres era Uruguay, mientras que en 1996 eran seis dichos países y en proporciones mayores; en ese mismo lapso, creció prácticamente en todos los países la relación entre el número de mujeres y el de hombres en la enseñanza superior, en varios casos de manera notable.

La evolución puede verse en el siguiente cuadro:

Participación en la educación superior en algunos países de América Latina

  1980 1985 1990 1996
  Total Hom Muj Total Hom Muj Total Hom Muj Total Hom Muj
Argentina 21.8 21.8 21.9 35.7 33.6 37.8 40.7 37.6 43.8 41.8 37.3 46.4
Bolivia 16.4 22.7 10.2 22.7 31.3 14.2 22.2 30.5 13.9 24.0 33.1 14.9
Brasil 11.1 11.3 11 10.5 10.4 10.5 11.2 10.9 11.6 11.7 10.8 12.6
Chile 12.3 13.9 10.7 15.6 17.6 13.7 20.7 22.7 18.6 30.3 32.6 27.9
Colombia 9.1 10.1 8.2 11.3 11.6 11 14.7 14.4 15 18.6 17.7 19.5
Costa Rica 21.0 23.0 18.9 22.0 24.2 19.7 26.3 28.4 24.1 33.1 36.2 30.0
Cuba 17.3 17.8 16.7 20.1 18.3 22.1 20.9 17.4 24.5 12.4 9.6 15.2
México 14.3 19.2 9.3 15.9 19.9 12.0 14.5 15.6 12.5 16.1 16.9 15.3
Paraguay 8.6 9.6 7.5 9.1 10.2 7.9 8.3 8.8 7.7 11.4 10.8 12.1
Perú 17.3 22.2 12.4 22.4 28.6 16.1 30.6 36.5 24.6 31.2 37.3 25.0
Uruguay 16.7 15.5 17.9 28.7 26.6 30.8 30.1 25.3 35.0 29.4 24.9 34.1
Venezuela 20.6 22.1 19.1 25.3 29.3 21.1 29.0 30.1 27.7 25.4 24.1 26.7

Fuente: Estadísticas de UNESCO 1999.

La situación de los países altamente desarrollados en 1996 indica que son minoritarios aquellos donde los hombres superan a las mujeres en participación en la educación de tercer nivel, siendo Holanda, Alemania y, sobre todo Suiza, los ejemplos más notorios. Casos muy notables de alta participación femenina son EEUU -donde el 91.3% del grupo de edad de mujeres cursa educación postsecundaria- y Canadá, donde esa cifra se eleva al 97.8%. En Noruega más de las dos terceras partes de las mujeres en “edad universitaria” cursan estudios de tercer nivel y más de las tres cuartas partes en Finlandia. (Estadísticas de la Unesco, 1999)

La importancia de este tema no es menor: en el índice de Desarrollo Humano del PNUD, 1999, es muy elocuente la comparación de este indicador en promedio para el grupo de países de desarrollo humano alto y para el grupo de desarrollo medio: en 1996, en el primer caso, 4227 mujeres de cada 100.000 acceden a la educación superior mientras que en el segundo caso apenas 662; en el primer caso, el porcentaje de mujeres en educación superior aventaja levemente a los hombres -105 %-mientras que en el segundo grupo están en clara desventaja -71%- .(PNUD, 1999: 229)

Aunque no disponemos de datos globales, la situación de algún país, en particular Uruguay, parecería indicar que no se trata sólo de mayor participación de mujeres en la matrícula universitaria sino también en los egresos: entran más mujeres que hombres en muchas universidades latinoamericanas y salen graduadas más mujeres en proporción. En general, esta situación no se refleja en una feminización de la estructura docente, si reservamos esta expresión no sólo para el número de docentes mujeres sino para una distribución relativamente igualitaria en las posiciones académicas universitarias. Estas siguen siendo, en prácticamente toda la región, muy minoritariamente ocupadas por mujeres. El tiempo dirá si se trata de un rezago temporal o de un rasgo estructural que expresa en los claustros una situación social mucho más general.

Tipos de sistema educativo y modelos de acceso

Se considera que el modelo de acceso a la educación superior es de élite cuando la tasa mencionada es inferior al 15%, de masas cuando se ubica entre el 15% y el 35%, y de acceso universal cuando supera el 35%. Surge de los números que, durante las últimas dos décadas América Latina evolucionó de un modelo de élite a otro de masas en lo que se refiere al acceso a la educación superior. Ello, claro está, resulta de promediar situaciones muy diferentes que, por ejemplo, ubican a la Argentina en un extremo, con una tasa de escolarización superior próxima al 39%, y al Brasil cerca del otro extremo, con una tasa de 11,4%.

Con la terminología recién mencionada, resulta que, al promediar los '90:

(i) el modelo de acceso a la educación superior era todavía de élite en México, Paraguay, Guatemala, Brasil, Nicaragua y Honduras;

(ii) dicho modelo era de masas en Venezuela, Uruguay, Costa Rica, Perú, Panamá, Chile, Bolivia, Ecuador, El Salvador, Colombia, Cuba y República Dominicana; en este conjunto, sólo los seis países anotados en primer término presentaban una tasa superior al 25%;

(iii) sólo Argentina ejemplificaba en América Latina el modelo llamado de acceso universal a la educación superior.

Notemos que, de acuerdo a datos reproducidos por Steger (1974: 298), a fines de la década de 1950, los sistemas de educación superior con mayor matrícula relativa eran, a significativa distancia de los demás, los de Argentina y Uruguay. Los datos ofrecidos por García Guadilla (1996a: 263) muestran que, hacia 1994, había ya siete países con amplia cobertura en la educación superior, de los cuales los países del Río de la Plata eran los que habían multiplicado su matrícula relativa por factores menores; Argentina seguía en el primer lugar, pero Venezuela, Costa Rica, Perú, Panamá y Chile no estaban lejos, y su cobertura era del orden de la de Uruguay, al que Venezuela incluso había superado.

Ahora bien, esta significativa ampliación del acceso a la educación terciaria, que América Latina ha conocido durante la segunda mitad del siglo XX, debe ser relativizada en su significación dado que suele coexistir todavía con grandes carencias en el acceso a niveles anteriores de la enseñanza. "En América Latina, el modelo de acceso de masas, exceptuando pocos casos, coexiste con altos porcentajes de exclusión en los niveles básico y medio de escolaridad. Es decir, a diferencia de Norteamérica y Europa, donde el modelo de acceso de masas se da junto con una universalización de la educación básica y altos porcentajes de educación media, en una gran mayoría de los países de América Latina este modelo se desarrolla en condiciones en las que todavía no se han cumplido las metas de universalización del nivel educativo elemental. Más aún, existen países que han alcanzado el modelo de acceso de masas en la educación superior, a la vez que pertenecen al grupos de países latinoamericanos con altos porcentajes de analfabetismo." (García Guadilla, 1996a: 80)

Clasificaciones de los sistemas nacionales de Educación Superior

La importante mutación de que dan cuenta las cifras consignadas previamente ha generado sistemas nacionales de Educación Superior que, atendiendo a su tamaño, complejidad y tasa de matriculación han sido clasificados en seis grupos (CEDES, 1994: 6-7):

A. Sistemas de gran tamaño y complejidad (Brasil, México y Argentina).
B. Sistemas de tamaño mediano-grande y avanzada masificación (Perú, Venezuela y Colombia).
C. Sistemas de tamaño mediano y masificación moderada (Chile, Cuba y Ecuador).
D. Sistemas de tamaño pequeño-mediano y masificación moderada (Bolivia, República Dominicana, El Salvador y Guatemala).
E. Sistemas pequeños en países con alta incidencia de la matrícula en la población (Uruguay, Costa Rica y Panamá).
F. Sistemas de tamaño menor con tasas bajas de escolarización terciaria (Paraguay, Nicaragua y Honduras).

Todos los países de los grupos B, C y E corresponden al modelo de acceso de masas a la educación superior; todos los del grupo F ejemplifican el modelo de élite. Combinando criterios de las dos clasificaciones, obtenemos otra, bastante sugestiva, que puede visualizarse en el cuadro siguiente:

Sistemas Acceso universal Acceso de masas Acceso de élite
Grandes Argentina   Brasil; México
Mediano-grandes   Perú; Venezuela; Colombia  
Medianos   Chile; Cuba; Ecuador  
Pequeño-medianos   Bolivia; R. Dominicana; El Salvador  
Pequeños   Uruguay; Costa Rica; Panamá Guatemala
Muy pequeños     Paraguay; Nicaragua; Honduras

Hay varios "casilleros vacíos"; por ejemplo, no existe ningún sistema grande, complejo y de acceso de masas; tampoco un sistema mediano o mediano-grande que sea de élite. La consideración de otros criterios relevantes lleva inmediatamente a cuestionar la inserción de ciertos países en un mismo grupo, el de los sistemas medianos muy en especial. Aún así, la clasificación obtenida no carece de valor. Podríamos todavía afinarla, distinguiendo sistemas de predominio público o privado, según el tipo de instituciones que de cuenta de la mayoría de la matrícula.

Notemos que (según datos consignados en García Guadillas, 1996a: 49) en 1994, la matrícula privada en la Educación Superior superaba el 50% en República Dominicana, El Salvador, Colombia, Brasil y Chile; esa matrícula daba cuenta de menos del 50% pero de más del 25% del total en Paraguay, Perú, Venezuela, Nicaragua, Guatemala y México; la matrícula pública superaba el 75% en Cuba, Uruguay, Panamá, Bolivia, Honduras, Argentina, Ecuador y Costa Rica. Esta clasificación puede cambiar más o menos rápidamente; por ejemplo, la matrícula privada casi duplicó su porcentaje en Paraguay de 1970 a 1994, llegando a ser poco menos de la mitad del total (46,7%).

Agregando a los criterios antes mencionados una distinción entre sistemas, predominantemente públicos o privados según cual sea la matrícula mayoritaria, obtenemos la tipología representada en el cuadro que sigue:

Sistemas

Acceso universal

Acceso de masas

Acceso de élite

Grande pred. público

Argentina

México

Grande pred. privado

Brasil

Med./gr. pred .público

Perú; Venezuela

Med./gr. pred. privado

Colombia

Mediano pred. público

Cuba; Ecuador

Mediano pred. privado

Chile

Peq./med. pred. público

Bolivia

Guatemala

Peq./med. pred. privado

Rep. Dominicana; El Salvador

Pequeño pred. público

Uruguay; Costa Rica; Panamá

Muy peq. pred. público

Paraguay; Nicaragua; Honduras

La gravitación de ciertas universidades

Acerca de las universidades "grandes"

Las 319 universidades públicas registradas dan cuenta de casi el 48% de la matrícula total de las 5.438 IES que existen en el continente, y del 70% de la matrícula universitaria propiamente dicha. De esas universidades, 29 son consideradas grandes, por tener no menos de 30 mil estudiantes, y dos de ellas son catalogadas de megainstituciones: la Universidad de Buenos Aires, con una matrícula de más de 170 mil estudiantes y la Universidad Nacional Autónoma de México, con más de 130 mil estudiantes.

Se registran, en el documento en el que nos basamos aquí1, siete universidades públicas "grandes" en Argentina con 451.432 estudiantes en total, una en Bolivia con 40.090 estudiantes, una en Brasil (la de San Pablo) con 33.749 estudiantes, una en Costa Rica con 31.396 estudiantes, dos en Ecuador con 80,927 estudiantes en total, una en El Salvador con 30.273 estudiantes, una en Guatemala con 80.226 estudiantes, una en Honduras con 40.887 estudiantes, seis en México con 396.616 estudiantes, una en Panamá con 51.495 estudiantes, una en República Dominicana con 32.441 estudiantes, una en Uruguay con 62.026 estudiantes, y cinco en Venezuela con 226.761 estudiantes.

Sumando los guarismos anotados resulta que 29 universidades públicas latinoamericanas "grandes" tienen una matrícula que en conjunto asciende a 1.558.319 estudiantes, lo que representa más del 30% de la matrícula universitaria de la región.

Aquí, como en otros temas, aflora una diferencia entre Brasil y el resto del continente: sólo una universidad brasileña es "grande" en el sentido indicado, mientras que las 28 universidades públicas hispanoamericanas "grandes" totalizan 1.524.570 estudiantes, sobre un total de 4.036.005 estudiantes universitarios en Hispanoamérica, casi el 38%.

Las grandes universidades públicas hispanoamericanas

La concentración de la matrícula universitaria en Hispanoamérica surge con más nitidez si tomamos en cuenta las 65 universidades públicas que, según datos de mediados de la década, registraban no menos de diez mil estudiantes inscritos. Esa lista incluye once universidades de la Argentina con 516.121 estudiantes en total, cuatro de Bolivia con 98.417 estudiantes, dos de Chile con 33.442 estudiantes, tres de Colombia con 49.738 estudiantes, dos de Costa Rica con 44.523 estudiantes, dos de Ecuador con 80.927 estudiantes, una en El Salvador con 30.273 estudiantes, una en Guatemala con 80.226 estudiantes, una en Honduras con 40.887 estudiantes, dieciséis en México con 577.309 estudiantes, una de Nicaragua con 13.687 estudiantes, dos de Panamá con 64.700 estudiantes, una de Paraguay con 18.881 estudiantes, ocho de Perú con 150.145 estudiantes, una en República Dominicana con 32.441 estudiantes, una en Uruguay con 62.026 estudiantes, y ocho en Venezuela con 282.494 estudiantes.

Recapitulemos. Las 65 universidades públicas hispanoamericanas con no menos de 10 mil estudiantes a mediados de los '90 daban cuenta de una matrícula total de casi 2.200.000 estudiantes, el 38% de todos los estudiantes de las 4587 Instituciones de Educación Superior de Hispanoamérica, el 54% de todos los estudiantes de las 685 universidades, y el 74% de los estudiantes de las 251 universidades públicas.

De esas 65 universidades, 48 ya existían en 1950 y 36 en el siglo pasado.

Así pues, aunque los números nos hablan de una acelerada diferenciación de la Educación Superior continental, y aún de la "segmentación de la educación postsecundaria", también nos sugieren que un limitado conjunto de instituciones, de historia larga y en algunos aspectos compartida, siguen teniendo gran peso en el panorama educativo hispanoamericano.

Las universidades y la creación de conocimientos

Las tendencias señaladas aparecen con más fuerza aún si se tiene en cuenta el aporte institucional a la creación de conocimientos: "de las 5.438 Instituciones de Educación Superior existentes en 19 países de la región 812 son universidades y de éstas estimo que probablemente sólo unas 45 sean espacios cognitivos, según el criterio de instituciones abiertas a dos principios, la producción de saber mediante la investigación científica y la crítica como criterio académico." (Albornoz, 1997: 35) Parecida es la apreciación de Brunner (1994: 26), quien afirma que de las universidades de la región “no más de cincuenta poseen una estructura de investigación realmente diversificada.”

En Venezuela, por ejemplo, el 67% de los investigadores acreditados se concentra en cuatro universidades (Universidad Central de Venezuela, Universidad Simón Bolívar, Universidad de los Andes y La Universidad del Zulia), de las que sólo una fue creada despues de 1950. A su vez, en las universidades se realiza entre el 60% y el 70% de toda la investigación desarrollada en el país. (Castillo Castillo, 1997: 120). Esta última cifra coincide llamativamente con la proporción de la investigación uruguaya realizada por la única universidad pública del país, la Universidad de la República. Muy similar es el panorama en México: “De acuerdo con los datos del Sistema Nacional de Investigadroes de más de seis mil investigadores registrados en todas las áreas del conocimiento, casi el 60% trabaja en alguna universidad o institución de educación superior pública.” (Didriksson, 2000; cap. II, p. 16)

Esta contribución fundamental de algunas universidades públicas a la creación de conocimientos es un rasgo característico del panorama latinoamericano. Lo corroboran algunas cifras que ofrece Tünnermann (1999: 45, 60) según las cuales el 80% de la comunidad científica de la región, estimada en unas cien mil personas, se encuentra en las universidades, y “el 85% de la investigación científica se hace en las universidades, principalmente las públicas.”

Ello se relaciona directamente con lo que se observa respecto a los estudios de cuarto nivel. En efecto, se constata que, teniendo América Latina algo más de 180 mil estudiantes de postgrado (en números redondos, 61 mil a nivel de especialización, 102 mil de maestría y 22 mil de doctorado), el 75% pertenece al sector público. Ese porcentaje alcanza al 90% en lo que se refiere a los estudiantes de doctorado; en este caso, los números decisivos son los de Brasil, que cuenta con casi el 75% de los estudiantes de doctorado de toda la región. (García Guadilla, 1997)

Al concluir un análisis de la evolución de la educación superior en el Brasil, Oliven (1992: 94) afirma que en su país la universidad pública sufre al presente una crisis mayor, pero constituye al mismo tiempo un patrimonio significativo para el desarrollo nacional, por su complejo sistema de estudios de postgrado, casi sin parangón en América Latina, y porque en ella se realiza la mayor parte de la investigación brasileña. Datos de 1999 indican que de los 8.544 grupos de investigación relevados en todo Brasil, más del 90% se concentran en universidades: nueve de ellas, todas públicas, concentran a su vez el 47% del total. Las tres universidades del Estado de San Pablo dan cuenta de la cuarta parte de todos los grupos de investigación de Brasil. (Directorio dos grupos de Pesquisa no Brasil, 1999)

En realidad, la contribución del sector educativo privado latinoamericano al conocimiento avanzado es, en conjunto, bastante reducido. Su presencia en los estudios de cuarto nivel es realmente poca; se registra “la orientación que gran parte de las instituciones del sector privado tiene en cuanto a carreras de poco riesgo como las tradicionales -ciencias sociales, administración, derecho, educación-, dejando las carreras más costosas -medicina, odontología, ingenierías, ciencias naturales y exactas, etc.- o las tareas complejas de investigación y postgrado para el sector público. Esta situación se ha observado en todos los países y en todos los modelos de lo privado." (García Guadilla, 1996a: 68) Una apreciación similar surge de un estudio comparativo ya citado: "Las universidades privadas […] son un su gran mayoría 'universidades incompletas'; por lo general, salvo aquellas que reciben aportes directos y permanentes del estado o son 'especializadas', no incursionan en las áreas básicas de investigación ni ofrecen formación en ciencias naturales, en ciencias médicas y en el nivel de postgrado." (CEDES, 1994: 2) Los cambios ocurridos en los años ’90 no han alterado este panorama: “El grueso de la actividad de investigación científica y tecnológica en América Latina ha estado ubicado en el sector universitario público. La actividad de investigación en el sector de educación superior privado continúa débilmente desarrollada en la región.” (Vessuri, 1998: 80)

En definitiva, esta "mirada a los números" pone en evidencia no sólo una educación superior que crece rápidamente y se diversifica de forma significativa a través de un número grande de instituciones, sino también el papel fundamental que le cabe a un conjunto comparativamente reducido de grandes universidades públicas, cuya incidencia es tanto mayor cuanto más avanzado sea el nivel educativo en el que se concentre la atención.

La agenda reconocida

Para escudriñar las perspectivas de futuro, conviene precisar las principales cuestiones problemáticas del presente. ¿Cuáles son éstas a juicio de los universitarios latinoamericanos especialmente dedicados al análisis de tales cuestiones en sus propias instituciones? Una respuesta primaria a tal interrogantes surge de la compulsa de la amplia lista de trabajos presentados a la Conferencia Regional Políticas y Estrategias para la Transformación de la Educación Superior en América Latina y el Caribe realizada en la Habana, Cuba, del 18 al 22 de noviembre de 1996. En tales trabajos se basan gran parte de las observaciones que siguen.

Tres grandes temas parecen concentrar los mayores esfuerzos en lo que tiene que ver con los intentos de efectuar cambios estructurales en la Educación Superior de la región:

Por cierto, los tres temas figuran en lugares destacados de la agenda en las demás regiones; la conexión entre los dos primeros llega a plantearse incluso en términos dramáticos: “¿Están actualmente los sistemas de educación superior de la Europa Occidental sujetos como Prometeo a la roca de la baja Tartaria y encadenados por los grilletes de la restricción financiera y su libertad sólo puede ser creativamente determinada por las necesidades industriales y económicas inmediatas?” (Neave y Van Vught, 1994: 379)

Volvamos a América Latina; la relevancia de lo que se investiga y se enseña no parece despertar preocupaciones tan agudas como los tres temas antes mencionados, aunque, como se verá en lo que sigue, la cuestión aparece de múltiples maneras.

"Calidad, financiamiento, flexibilidad curricular, equidad, pertinencia y eficiencia interna, son las principales carencias más frecuentemente señaladas por agentes internos y externos a las instituciones. Para enfrentar estas deficiencias se ha ido construyendo en la región una agenda de transformación cuyos aspectos más relevantes son: búsqueda de opciones alternativas de financiamiento; relaciones más estrechas con el sector productivo; búsqueda de mayor eficiencia de las instituciones para lo cual se proponen mecanismos de evaluación y acreditación." (García Guadilla, 1997: 52)

Intentemos una descripción más pormenorizada de la "agenda reconocida", en el entendido de que la misma está compuesta no sólo por los problemas a los que se atribuye prioridad sino también por las pistas o pautas más frecuentemente recomendadas para abordar los problemas en cuestión. Para ello recogemos algunos ítems, que nos parecen especialmente relevantes, de una exhaustiva "matriz" de problemas, propuestas y sugerencias (González y Ayarza 1997, 356-368).

Problemas académicos generales

Sugerencias

a) Falta de continuidad de las políticas educativas

Crear academias nacionales y consejos interinstitucionales para articular y sostener proyectos a largo plazo.

b) Heterogeneidad y segmentación del sistema de Educación Superior

Establecer sistemas nacionales de regulación para la evaluación, la acreditación y la información al público.

c) Desvinculación de las entidades de Educación Superior del sector productivo

Incorporar representantes de este último en los consejos directivos de las IES, establecer convenios de colaboración y "alianzas estratégicas para articular procesos informativos y productivos", generar organismos de enlace, participar en incubadoras de empresas, establecer organizaciones y sistemas informativos con ex-alumnos, interactuar con el sector productivo mediante los programas de educación permanente

d) Existencia de IES que atienden masivamente a sectores de menores ingresos sin brindarles adecuada formación

Estudiar tanto las posibilidades de las carreras con mayor demanda como el desempeño de los egresados, e informar al respecto.

e) Disminución relativa de los aportes del Estado

Lograr “que los estudiantes de mayores ingresos financien sus estudios, en especial en carreras de alta rentabilidad privada", "generar centros de costos autofinanciados", obtener recursos adicionales mediante la prestación de servicios, procurar mayor cooperación internacional.

f) Insuficiente eficiencia en el uso de recursos humanos y materiales

Establecer procedimientos que faciliten la autoevaluación y metas de rendimientos mínimos aceptables, así como asignar fondos concursables contra resultados.

g) Surgimiento de instituciones privadas de baja calidad y que resultan engañosas

Mejorar los sistemas nacionales de regulación, estableciendo por ley organismos de control con potestades incluso de cerrar a las instituciones que no cumplen con estándares mínimos, difundiendo públicamente las evaluaciones y ofreciendo ámbitos para los reclamos de los usuarios.

h) Insuficiente articulación entre docencia, investigación, extensión y prestación de servicios

Asignar recursos en función de resultados por actividad, vincular más la prestación de servicios con la investigación y el aprendizaje, y mejorar los sistemas de prácticas estudiantiles.

Problemas de la docencia

Sugerencias

a) Carencia de docentes adecuados, que están recibiendo una menor remuneración que antes

Establecer programas de perfeccionamiento pedagógico y dar mayor crédito a la docencia en la carrera académica.

b) Estudiantes que llegan mal preparados a la educación superior

Que las universidades colaboren con la educación media, particularmente en la actualización de sus docentes, y establezcan programas de apoyo para los estudiantes que no cumplan con ciertos requisitos mínimos.

c) Alta repitencia y deserción, sobre todo en ciertas áreas

Además de lo ya indicado, establecer sistemas de orientación vocacional y flexibilizar los currículos.

Problemas de la investigación

Sugerencias

a) Deficiencias en las políticas para la fijación de prioridades para la investigación:

Establecer planes estratégicos.

b) Ausencia de una agenda de investigación en la región que permita orientar las políticas públicas y las estrategias para la educación superior

Favorecer el desarrollo de la investigación sobre educación superior.

c) Dificultades financieras para realizar investigación

Analizar las ventajas comparativas de cada país para realizar investigación, particularmente en los rubros de mayor desarrollo productivo, fomentar proyectos conjuntos con el sector productivo, y apoyar programas de desarrollo científico-tecnológico en los cuales se integren el Estado, las empresas y la universidad.

d) Decrecimiento de la matrícula en las carreras de ciencias básicas y dificultades para renovar los equipos de investigación

Mejorar la remuneración de los investigadores otorgándoles participación en los ingresos adicionales que generen.

e) Deficiencias en el uso de metodologías apropiadas para estudiar problemas complejos, en especial en las ciencias humanas sociales

Establecer centros o grupos de trabajo interdisciplinario.

f) Escasa investigación asociada a la enseñanza de postgrado

No aceptar programas de postgrado que no tengan un adecuado respaldo de investigación.

Problemas de la extensión y de los servicios

Sugerencias

a) Carencia de políticas adecuadas en la materia

Generar organismos internos que canalicen el desempeño de estas tareas.

b) Carencia de experiencia de los científicos para desenvolverse en el campo productivo

Organizar pasantías de docentes en ese campo, contratar especialistas para gerenciar la venta de servicios y generar organismos desburocratizados para la prestación de los mismos.

c) Escasez de recursos para las labores de extensión

Fomentar programas de difusión científica y cultural rentables, establecer convenios con entidades comunitarias y obtener el patrocinio de empresas.

d) Dispersión de recursos en las labores de extensión

Priorizar programas por su relevancia para la comunidad y su menor costo para la institución, y asociar la extensión con la promoción de la imagen de la institución.

e) Riesgo de alterar las funciones universitarias por exceso de prestación de servicios rentables

Normar la prestación de servicios para no afectar a la docencia y la investigación, mantener sistemas de control y evaluación interna, y seleccionar los servicios que sean relevantes para la institución en su conjunto.

f) Deficiencias en las interacciones con la comunidad

Usar como material docente y temas de investigación casos reales de la comunidad local.

Problemas de la gestión académico-administrativa

Sugerencias

a) Injerencia de grupos de poder externos en el quehacer académico

“Establecer una verdadera democracia participativa en las instituciones donde se busque el consenso y se respete el pluralismo".

b) Escasa planificación y optimización de la gestión de los fondos públicos

Establecer mecanismos internos para la evaluación y rendición pública de cuentas.

c) Insuficiente capacidad administrativa de los académicos en cargos directivos, particularmente a niveles intermedios

Incorporar la tecnología moderna de gestión empresarial en las IES y preparar al personal para los cargos de responsabilidad administrativa.

d) Baja eficiencia financiera, dispersión en el uso de recursos, especialmente en ciertas instituciones grandes y complejas

Establecer mecanismos de evaluación externa, sistemas de información adecuados y criterios de plena transparencia en el uso de recursos, racionalizando la administración e incorporando su manejo por objetivos y el financiamiento contra resultados.

e) Formas de administración poco idóneas, burocráticas y lentas para adoptar decisiones

Establecer procedimientos decisorios más expeditos, delegando confianza en autoridades responsables y manteniendo los organismos colegiados para el control y las orientaciones políticas.

f) Restricciones normativas para modernizar la universidad estatal

Elaborar normativas más abiertas y flexibles, dar mayor autonomía de acción para facilitar la gestión, impulsar criterios de autonomía responsable y establecer mecanismos de evaluación de los resultados.

Resumiendo: "En el nivel institucional, las demandas de la gestión son variadas. Se requiere mantener un alto grado de pertinencia y adaptabilidad ante las complejas condiciones políticas, económicas y sociales de la región; tener estructuras de gestión eficientes y en estrecha relación con las necesidades académicas; y contar con procesos flexibles y simplificados y, en las instituciones de grandes dimensiones, con procesos y estructuras de descentralización." (Díaz Barriga y otros, 1997: 676) Difícilmente se objetará lo que antecede, pero no parece que se avance demasiado en las direcciones apuntadas -tema que no recibe mayor atención en los discursos universitarios oficiales-, lo cual se debe presumiblemente a dificultades propias de la complejidad de las Instituciones de Educación Superior así como a cuestiones de poder.

¿El financiamiento como eje?

"Son múltiples los temas importantes asociados a la discusión de la educación superior; sin embargo, se puede asegurar que el asunto del financiamiento de este nivel educativo ocupa el primer lugar […] con el tiempo este asunto se ha convertido en una preocupación creciente. El hecho es que una carrera universitaria resulta hoy mucho más costosa que antaño y, con seguridad, resultará aún más en el futuro, sobre todo en disciplinas en las que se requiere del uso intensivo de tecnología moderna. La pregunta entonces es ¿quién debe pagar este costo y cómo? La respuesta es simple: sus beneficiarios, que son tanto la Nación en su conjunto al contar con expertos que se aboquen a resolver los más ingentes problemas nacionales, regionales o globales, como el individuo que tiene la oportunidad de hacer una carrera universitaria y de expandir sus conocimientos y sus horizontes intelectuales." (Sarukhán y Seco, 1997: 855).

Cabe señalar que, a mediados de los años '90, también para la enseñanza superior de los Estados Unidos el financiamiento aparecía como un problema gravísimo (Callan, 1996). Pero, una vez más, esta similitud es también una diferencia, porque el nivel promedial de recursos asignados a la educación es muy diferente.

Según datos de la UNESCO, en 1995 el gasto público en educación superior por estudiante terciario era de 6.585 dólares en Europa, 5.596 en América del Norte, 5.488 en Asia / Oceanía, 1.588 en los Países Arabes, 1.241 en Africa subsahariana, y 937 en América Latina y el Caribe; puede concluirse que esta última es la región que menos invierte en educación superior (Yarzábal, 1999: 31-32)

Tales cifras deben ser tenidas en cuenta cuando, como es frecuente, se dice que América Latina dedica a esa rama de la enseñanza un porcentaje superior al de otras regiones del gasto público total en educación. Esa es la tesis, por ejemplo, de un informe cuyo autor empero concluye “que América Latina invierte menos por estudiante, en todos los niveles, que casi todas las otras regiones del mundo; peor aún, la distancia entre América Latina y el resto del mundo sigue creciendo.” (Schwartzman, 1996; 99) Este es un aspecto central de la cuestión. No menos importante es lo que tiene que ver con el uso de esos recursos escasos; aunque al respecto es más difícil obtener información precisa y global que en lo que hace a los montos, la mayor parte de las opiniones conocidas no autorizan mayor optimismo. Como valoración de conjunto sobre el financiamiento, cabe endosar la afirmación con la que Schwartzman (1996: 99) inicia el capítulo dedicado al tema: “América Latina gasta poco en educación y gasta mal.”

En las últimas décadas, las dificultades presupuestales y los cambios conceptuales han fragilizado, en muy diversas regiones del mundo, las condiciones del trabajo universitario. La inestabilidad, el trabajo por proyectos y la remuneración variable han avanzado; en nuestro continente, esos rasgos se han conjugado muy a menudo con el descenso de los salarios medios, configurando nuevas y realmente difíciles condiciones de supervivencia para gran parte del personal académico. Este es un rasgo relevante del panorama actual, que incide ya y probablemente incidirá cada vez más en las actitudes de los sectores universitarios, en los conflictos y en los relacionamientos, tanto internos como externos.

Las formas en uso para la asignación de recursos a la enseñanza superior latinoamericana son (Díaz Barriga y otros, 1997):

No se puede dejar de notar que unas pocas universidades, que incluyen a algunas del más alto nivel del continente, reciben sus asignaciones por una vía muy distinta: “Una innovación importante, del punto de vista de la estabilidad de los recursos, fue la autonomía presupuestaria dada por el gobierno del Estado de San Pablo a las universidades estatales a partir de 1989. Las tres universidades estatales pasaron a tener derecho a un porcentaje fijo de 11% de la principal renta tributaria del Estado, el Impuesto sobre la Circulación de Mercaderías (ICMs), con libertad para administrarlos con autonomía.” (Schwartzman, 1996: 111)

Ahora bien, y volviendo a la consideración de la situación en general, "partiendo de la base de que el principal financista de la universidad en la zona (el Estado) ha manifestado en las últimas décadas no poder o querer seguir alimentando la dinámica universitaria, cuyos costos son cada vez mayores, parten las iniciativas tendientes a promover y afianzar la diversificación de las fuentes de financiamiento universitario." Por ello, sin dejar de sostener que el Estado debe seguir brindando el apoyo financiero principal para las IES públicas, se han buscado fuentes complementarias: "donaciones, impuestos de egreso, contratos de producción, venta y servicios, aprovechamiento de fondos provenientes de cooperación internacional, cobro parcial y/o diferencial de matrículas. Otra estrategia discutida ampliamente por los especialistas en el financiamiento de las IES es el denominado gravamen a la renta educativa , que puede ser definida como un impuesto a los egresados en ejercicio libre o en relación patronal de sus respectivas profesiones." (Albornoz, 1997: 25)

Pero de hecho la diversificación es en conjunto todavía poco significativa: "a pesar de la instauración de mecanismos de diversificación de fuentes de financiamiento, en la actualidad, más del 90% del total del financiamiento de los conjuntos universitarios latinoamericanos proviene de ingresos gubernamentales." (Díaz Barriga y otros, 1997: 669) La única excepción de consideración es Chile, donde la financiación pública directa de la educación superior en los primeros años de los '90 apenas superaba la tercera parte del total, siendo solventada en más de un 20% por las matrículas, y el resto por la venta de bienes y servicios, y por fondos competitivos de investigación.

Notemos que, pocos años antes, el estudio colectivo coordinado por Brunner (CEDES, 1994: 11) había llegado a conclusiones similares: "las instituciones se están viendo forzadas a procurar recursos en un mercado más diversificado de fuentes de financiamiento. No sólo recurren las instituciones en algunos países, incluso las oficiales, con mayor liberalidad al crédito bancario y, con autorización de los gobiernos, al crédito internacional provisto por organismos como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial sino que, además, compiten por recursos para la investigación, venden diversos servicios al gobierno y las empresas, introducen el cobro de matrículas en sus programas de postgrado y realizan diversas actividades de extensión que buscan financiar directamente. Una estimación tentativa […] lleva a concluir que las instituciones oficiales captan en la región, en promedio, entre un 5 y un 10 por ciento de su presupuesto para gastos corrientes de fuentes no gubernamentales, con la excepción de tres países -Chile, Costa Rica y Colombia- donde el cobro de matrículas solamente representa el 26%, el 16% y el 10% del costo unitario en las instituciones públicas."

La centralidad que conserva pues el aporte estatal dentro de la inversión en Educación Superior de la región muestra que el futuro de la misma depende crucialmente del papel que al respecto quieran y/o puedan adoptar los gobiernos.

Es notorio que el gasto público en Educación Superior no ha acompañado el crecimiento de la matrícula estudiantil ni de la nómina docente. En esta materia, los gobiernos de la región parecen combinar de manera diversa tres estrategias: (i) el impulso a la diversificación de ese gasto vía la búsqueda de fuentes no estatales de recursos -matrículas y cobro de servicios en primer lugar-; (ii) la disminución de los presupuestos asignados globalmente y la priorización de los recursos concedidos en función de evaluaciones más o menos específicas, frecuentemente mediante fondos concursables; (iii) la disminución lisa y llana del financiamiento público de este nivel de la enseñanza.

Podría aventurarse el siguiente resumen: la cuestión del financiamiento es ubicada al tope de la agenda, sobre todo por los actores internos a las Instituciones de Educación Superior; es también probablemente el tema que más iniciativas suscita a nivel gubernamental en relación a este campo, iniciativas que por lo general se orientan a disminuir la participación estatal; esa disminución ha sido hasta ahora, en términos relativos y en la mayor parte de los países, poco significativa.

Por otro lado, las tendencias dominantes en lo que hace a la generación y al uso del conocimiento avanzado en el continente -a las que nos referiremos más adelante- no hacen fácil suponer que el financiamiento privado a las universidades públicas adquiera dimensiones significativas en el futuro próximo.

Elementos de juicio como los mencionados permiten anticipar que que ésta seguirá constituyendo una cuestión crítica.

Más específicamente, se puede prever que el panorama financiero de la Educación Superior pública:

(i) signará un relacionamiento difícil entre el Estado y las Instituciones del sector;

(ii) impulsará una creciente atención tanto al relacionamiento con el sector productivo como a los procedimientos de evaluación vinculados con la redistribución de recursos;

(iii) alimentará el crecimiento más bien rápido de la Educación Superior privada en la región.

La problemática del ingreso

No pocas veces las discusiones sobre el financiamiento de la educación superior, atravesando diversas facetas de la masificación, desembocan en la cuestión del ingreso. Este es un tema central, aunque su presencia en la "agenda reconocida" varíe considerablemente de un lugar a otro, en primer lugar porque los regímenes de admisión son muy diferentes.

A mediados de los '90, según García Guadilla (1996a: 78-79), existían exámenes generalizados a nivel nacional de admisión a la educación superior en Brasil, Bolivia, Colombia, Cuba, Chile, El Salvador, Paraguay y Venezuela; en el resto la decisión al respecto tendía a ser más bien una opción de cada institución. En las universidades públicas de Argentina y Uruguay tradicionalmente sólo se exigía, como en Italia, el certificado de secundaria, pero en el primero de los países nombrados se empezaba ya a implantar pruebas de ingreso en algunas instituciones.

"En América Latina, el debate sobre el tema del ingreso a la educación superior ha constituido un punto álgido de discusión por la cercanía que este fenómeno tiene con elementos de justicia social y la dificultad de compatibilizarlo con políticas de eficiencia. Esto es, no ha sido posible hasta los momentos establecer criterios para resolver el dilema 'calidad-equidad'." (García Guadilla, 1996a: 79)

La misma autora anota que en "países con altas tasas de escolarización y con ingreso irrestricto o sin examen de ingreso generalizado, se plantea el problema del deterioro en las condiciones de enseñanza." (García Guadilla, 1996a: 82) Ahora bien, ese deterioro no puede ser consecuencia del ingreso irrestricto en sí mismo -basta para comprenderlo con imaginar que la matrícula fuera escasa y elevada la dotación de recursos- sino en todo caso de la relación entre escolarización y financiamiento; un examen de ingreso propiamente dicho, aprobable por todos los que alcanzaran ciertos resultados en las pruebas, no garantiza una alteración de dicha relación; la lógica del planteo lleva pues a procurar la mejora de las condiciones de enseñanza mediante la limitación de los que acceden a ella.

Se observa también que "en algunos de estos países existen condiciones ideológicas difíciles de cambiar por los momentos, debido a que la defensa del libre acceso está asociada a posiciones políticas derivadas de reivindicaciones logradas en procesos de lucha de las universidades en los años sesenta o debido a que en algunos países el examen de ingreso se asocia a políticas abiertamente antidemocráticas, pues el mismo fue impuesto en períodos dictatoriales, como ocurre en los casos de Argentina, Uruguay y República Dominicana." (ídem: 82-3) Efectivamente, el libre ingreso a la universidad pública fue un logro del movimiento estudiantil dominicano a la caída del trujillismo así como una inmediata consecuencia de la reimplantación de la autonomía universitaria uruguaya. Ahora bien, asumir que esa reivindicación es sólo cosa del pasado, que haría más difícil el presente, es erróneo no sólo por su valor democrático sino por su gravitación en la ampliación de la cobertura educativa; no es casual que Argentina sea el único país latinoamericano con "modelo de acceso generalizado a la enseñanza superior". ¿Es esto algo deseable o no?

Recordemos además que la reivindicación del acceso libre no cobró vigor sólo en algunos países o períodos: tiene un espesor histórico considerablemente mayor pues, como se destacó en el capítulo anterior, constituye uno de los rasgos definitorios del movimiento latinoamericano de la Reforma Universitaria. No cabe duda de que en los hechos se ha visto considerablemente erosionada, ni de que su cumplimiento real choca frontalmente con la realidad del financiamiento disponible. Pero ello de por sí no implica que deba ser dejada de lado, ni que las alternativas en danza sean necesarias o suficientes para resolver los problemas planteados.

"Los efectos positivos que señalan los defensores [de la selección generalizada a nivel nacional], además de un menor deterioro en las condiciones de enseñanza, plantean también los efectos indirectos que la selección tiene en el aumento de la calidad de la educación previa a la universitaria, al comprender los estudiantes que su actuación en la secundaria será importante para poder ser seleccionados en las carreras o instituciones de mayor prestigio." (García Guadilla, 1996a: 83) Este argumento tiene validez, en todo caso, para vincular el desempeño previo con el tipo de formación a la que se accede, pero no para limitar el acceso global a la enseñanza postsecundaria. Por otra parte, el rendimiento de los estudiantes en la educación media, como en cualquier otra, debería ser estimulado ante todo por lo que allí se les ofrece; si ello no sucede, a ese nivel hay que impulsar cambios, sin trasladar a otros la búsqueda de soluciones: todo tramo de la enseñanza debe capacitar para seguir estudiando, bien entendido, pero también debe justificarse por sí mismo.

Los breves comentarios precedentes apuntan a destacar que el problema no admite soluciones fáciles; sólo agregaremos tres observaciones, que vinculan al tema con las dinámicas de cambio.

En primer lugar, resulta previsible que toda la problemática del acceso a la educación superior -limitación, selección, cupos, cobro de matrículas- no deje de constituir una arena de agudos conflictos. Por un lado, se comprueban los obvios problemas derivados de la escasez de recursos y del deterioro de la enseñanza que resulta de los efectos conjugados de las restricciones presupuestales y el crecimiento de la matrícula terciaria; en particular, si se afirman las modalidades de evaluación que distribuyen recursos en función de los desempeños promediales de los estudiantes de cada institución, se afirmarán también las tendencias a la limitación y la selección. Por otro lado, es difícil que disminuya la demanda social por acceder a esos niveles de la enseñanza, pues la estimulan tanto el incremento de los egresos de la enseñanza media como la visible correlacion entre ingresos monetarios y niveles educativos, así como también la cada vez más aceptada noción de la importancia económica del conocimiento. La interacción de tales fenómenos contradictorios hará difícil la continuidad de las situaciones actuales, de todas ellas.

En segundo lugar, conviene subrayar que la cuestión no admite ninguna solución sencilla. Nuestra convicción de que la matrícula terciaria no debe ser disminuida, sino todo lo contrario, no nos impide ver las dificultades que plantean las soluciones de ingreso irrestricto a todas las opciones terciarias del sistema público. Ese sistema no es lógicamente sostenible: basta con imaginar lo que sucedería si creciera exponencialmente la inscripción en una carrera determinada, situación a la cual por cierto la realidad se ha aproximado en no pocos casos. Dicho sistema es, además, triplemente inequitativo: al ingreso, porque fondos provenientes de la comunidad en su conjunto son utilizados para sufragar los estudios terciarios de quienes han podido completar la formación previa, entre los cuales la participación de los estratos sociales desfavorecidos es promedialmente baja; es también injusto durante el desarrollo de los estudios, pues éstos suponen gastos, de manutención en particular pero no únicamente, que llevan a una deserción mayor de quienes provienen de dichos estratos; y, finalmente, es injusto al egreso, pues quienes acceden al privilegio de una titulación universitaria no suelen tener obligación formal de retribuir a la sociedad en términos comparables a lo que ésta invirtió en su formación.

Ahora bien, es claro que la limitación del ingreso no palia sino que agrava considerablemente toda esta serie de inequidades: basta pensar en lo que sucede con las universidades públicas de élite en Brasil, a las que ingresan mayoritariamente estudiantes provenientes de caros colegios secundarios privados, mientras que quedan afuera gran parte de quienes no se han podido costear esa formación previa, determinante para los resultados de los famosos "vestibulares". El cobro de matrícula, de manera diferencial según los ingresos, tiene no pocos argumentos en su favor; pero, si no se desea disminuir el número de estudiantes y si se recuerda las dificultades de las estructuras impositivas del continente, cabe anticipar que será muy difícil montar un esquema de recaudación que sea social y financieramente eficiente. Aunque tampoco es fácil implementarla, parece más conveniente, para la eficiencia en ambos sentidos, la opción de fijar un tributo a los graduados universitarios que sea proporcional a sus ingresos. Esta es una de las recomendaciones, según lo registra Sguissardi (1999: 106), del “Informe Dearing”, preparado a pedido del gobierno británico y publicado bajo el título “Higher Education in the Learning Society”.

En cualquier caso, si la equidad es una preocupación real, la limitación y/o el cobro generalizado de matrícula no es solución para este problema, sino causal de agravamiento de la inequidad, y también de debilitamiento del potencial social para el desarrollo.

En tercer lugar, es imprescindible fundamentar brevemente la última frase. En los países "centrales", y en otros que han conocido recientemente un acelerado crecimiento económico, la proporción de los jóvenes que acceden a algún tipo de formación superior es considerablemente mayor que en América Latina. En aquellos países, de hecho se está avanzando hacia la generalización de la enseñanza postsecundaria; en el siglo XXI, las naciones o regiones que queden al margen de tal tendencia se configurarán probablemente como periferias de nuevo tipo, vale decir, como las zonas dependientes o marginales en la emergente "sociedad del conocimiento". Al comienzo de este capítulo se destacó que gran parte de la sociedad latinoamericana padece todavía un modelo de élite en el acceso a la educación superior; si la cuestión del ingreso no es resuelta de modo tal que se revierta drásticamente ese panorama, corresponderá hablar a este respecto de una dinámica que afianza el subdesarrollo.

Sobre el relacionamiento con el sector productivo

Una actividad incipiente y bastante solitaria

Nos encontramos aquí con uno de los puntos de la agenda universitaria que mayor atención ha recibido en los últimos tiempos.

A este respecto se anota: "La colaboración con las empresas se ha impuesto como una práctica normal en la enseñanza superior, particularmente en el plano de la investigación. Esta colaboración está cambiando el modelo humboldtiano de investigación en sí y para sí en investigación para resolver problemas definidos fuera del ámbito universitario : la investigación aplicada que la empresa privada favorece ocupa un lugar cada vez más importantes en la universidad. Como este tipo de colaboración suscita todavía la oposición de una fracción de la comunidad universitaria, es necesario definir las fórmulas más apropiadas de financiamiento privado y los tipos de asociación entre la universidad y la empresa que satisfagan las necesidades sociales complejas y cambiantes sin afectar lo esencial de la autonomía universitaria." (Crespo 1997, 140)

Esta cuestión se plantea con características bastante especiales en América Latina, tanto por la todavía muy escasa vinculación entre empresas y universidades como porque estas últimas dan cuenta de una proporción de la investigación regional que es mucho mayor que la que se observa en los países desarrollados.

Esa escasa vinculación anotada responde a causas variadas, entre las que no se puede dejar de destacar la "pasividad tecnológica", que en términos generales ha caracterizado al empresariado del continente; ello "se expresa en los bajísimos niveles de gastos en I+D (Investigación y Desarrollo) que muestra la industria latinoamericana. Simplemente no había una necesidad perentoria de hacer esfuerzos internamente ya que la rentabilidad no estaba directamente relacionada con la habilidad para competir en el dominio de la tecnología y la innovación, y las actividades productivas no estaban orientadas a exportar." (SELA 1997, 244)

Se afirma que esa desconexión entre empresas y universidades no podrá continuar por el efecto combinado de la importancia del conocimiento para la producción y de la relevancia de las universidades en lo que hace al conocimiento disponible en América Latina: "el conocimiento acumulado, institucionalizado y multidisciplinario que se requiere para la búsqueda de soluciones a los problemas complejos de la producción y el uso de tecnologías, es patrimonio fundamental, por lo menos en nuestra región, de la universidad, por lo que la interacción o vinculación entre la universidad y la empresa es de carácter no sólo deseable sino inevitable ." (SELA 1997, 244)

Las universidades latinoamericanas han adoptado una serie de iniciativas bastante similares para propiciar el relacionamiento con el sector productivo; lo que Castillo Castillo (1997) describe en el caso venezolano resulta muy parecido a lo proyectado en otros países, aunque los resultados sean más variados.

Sin embargo, como primera aproximación, puede decirse que son pocos los casos en los que se ha establecido una colaboración de gran evergadura entre una universidad latinoamericana y el sector productivo. Se afirma que “pocas universidades latinoamericanas están de hecho capacitadas para emprender un relacionamiento adecuado con el sector productivo. Las culturas organizacionales son distintas, los tiempos y prioridades son diferentes, y muchos de los intentos de aproximación acaban con recriminaciones recíprocas, las universidades siendo acusadas de lentas, ineficientes y poco prácticas, y las industrias de inmediatistas y sin disposición para las inversiones y la espera inevitable en los trabajos de investigación más significativos.” (Schwartzman, 1996: 94) En realidad, estos comentarios tienen un campo de validez que desborda a la región y alcanza incluso a los países más avanzados. Para América Latina el panorama es más complicado que en estos últimos, pues sus sectores productivos, como ya se subrayó, no son, hablando en términos promediales, grandes demandantes de conocimiento avanzado y sofisticado ni, mucho menos, de conocimiento nuevo creado especialmente para resolver problemas específicos. No se trata, por cierto, de que estos problemas no existan, ni de que puedan ser siempre resueltos acudiendo al acervo de conocimientos libremente disponible a escala mundial. Como bien se sabe, la tecnología necesaria para resolver problemas importantes no suele tener ese carácter. Pero la dinámica económica latinoamericana reciente no ha alterado demasiado su tradicionalmente escasa relación con la incorporación de conocimientos generados endógenamente. Aunque se han registrado avances en la materia, también se constatan cambios de signo contrario, ligados por ejemplo a la privatización de grandes empresas públicas, que en ese proceso disminuyen considerablemente su papel como demandantes y/o generadoras de tecnología nacional.

Lo dicho se comprueba, especialmente, en el país con mayor potencial técnico-productivo del continente: “En Brasil, los principales socios para estas relaciones con la universidad han sido las empresas estatales. La Universidad de Campinas tiene una historia de estrecha relación con el sistema Telebrás de telecomunicaciones y la COPPE, en Río de Janeiro, tiene una firme asociación con la estatal de petróleo, PETROBRAS, para el desarrollo de tecnologías de exploración de aguas profundas. Tanto la Escuela Politécnica de la USP como el Centro Tecnológico de la Universidad Católica de Río de Janeiro fueron beneficiados por la participación en el programa de informática del gobierno brasileño a partir de los años 70, con financiamiento de la Marina y más tarde, de la Financiadora de Estudios y Proyectos. Estos acuerdos de largo plazo son muy confortables para las universidades, porque garantizan una fuente de ingreso estable y de largo plazo, además de no estar condicionados a evaluaciones inmediatistas de costo-beneficio de las inversiones. A medida que avanza el proceso de privatización de las grandes empresas estatales, o, aún cuando permanezcan públicas, estas experimentan una necesidad de concentrar y justificar mejor sus inversiones, estos acuerdos tienden a ser interrumpidos o disminuidos.” (Schwartzman, 1996: 95) La segunda alternativa la ejemplifica con claridad el caso del Uruguay, donde un plebiscito bloqueó el proceso de privatización de las empresas públicas, pero la dirección de éstas, invocando razones de corto plazo y de conveniencia técnica que los antecedentes están muy lejos de corroborar globalmente, canaliza hacia el exterior una gran parte de su demanda tecnológica, la cual en amplia medida podría ser atendida internamente.

Aún en el marco de no pocas dificultades, la incipiente vinculación de las universidades latinoamericanas con el sector productivo puede generar procedimientos que se extiendan al relacionamiento con otros sectores, actualizando las tareas de extensión.

Se observa, por ejemplo, que en relación al sector productivo, algunas universidades están trabajando mediante comités de concertación , cuya extensión se ha sugerido para el relacionamiento con otros sectores -ONGs, organizaciones comunitarias, etc.-, de modo de vincularse incluso con franjas de la población excluidas de la economía formal (García Guadilla 1997, 70). En esa dirección apunta el sugestivo ejemplo de la incubadora de cooperativas implementada desde la Universidad Federal de Río de Janeiro. Quizás por esta vía pueda abrirse una de las vías de transformación más ricas de la universidad latinoamericana, capaz de conjugar mecanismos al uso en el mundo donde se afianza la economía del conocimiento con una vocación tradicional, que concibe a la universidad como palanca del desarrollo, entendido no sólo como crecimiento económico sino como cambio social.

En el capítulo 3 nos ocuparemos en general de las relaciones entre gobiernos, universidades y sectores productivos, como uno de los aspectos que mayor impacto está teniendo tanto en los hechos como en las ideas que se vinculan con la transformación de las universidades a escala internacional. En ese contexto, la comparación entre lo que sucede en los países centrales y el panorama latinoamericano pondrá de relieve lo que cabe denominar la "soledad del actor universitario" en nuestro continente: la escasa demanda empresarial por conocimientos endógenamente generados y la atención más bien baja que a la cuestión prestan los gobiernos hacen difícil que las universidades encuentren socios de envergadura en sus propósitos de vincular investigación y aplicación.

Sin desmedro de ello, es posible afirmar que durante los últimos años se han establecido relaciones realmente nuevas entre la investigación universitaria y una serie de problemas prácticos de importancia. Este es un cambio ya de alguna significación, que en ciertas condiciones podría llegar a ser muy relevante.

Un entramado de tensiones

Impulsan hacia un mayor relacionamiento de las universidades latinoamericanas con el sector productivo al menos cuatro tipo de factores, interdependientes pero distinguibles: (i) la búsqueda de nuevas fuentes de financiamiento, (ii) la concepción de ese relacionamiento como una palanca para el crecimiento económico, (iii) la afirmación de que tales vinculaciones pueden constituir un estímulo para la investigación universitaria, para su pertinencia y aún para su relevancia; (iv) la influencia de lo que ocurre en los países centrales.

Esta enumeración sumaria es empero suficiente para sugerir que este proceso genera dos conjuntos de tensiones, uno general y otro propiamente latinoamericano.

El primer conjunto tiene que ver con varios problemas inherentes a la colaboración con las empresas privadas: uso, apropiación y divulgación del conocimiento; determinación de la agenda de investigación; papel específico de la universidad; criterios para la retribución de docentes e investigadores. Esquemáticamente, encontramos así varias tensiones entrecruzadas:

a) la utilización de los resultados de la investigación como bien público o su apropiación privada;
b) la selección de líneas del trabajo científico en función de las demandas del mercado o a partir de su importancia intrínseca, que suele vincularse con una contraposición entre el corto y el largo plazo, aunque no se reduzca a ella;
c) la concepción de la universidad como comunidad orientada a la búsqueda de la verdad versus la primacía atribuida a la resolución de problemas de la práctica;
d) la tradición universitaria de regulación autonómica frente a las tendencias hacia la regulación en función de las demandas externas;
e) la retribución de los docentes a partir de valoraciones académicas que no diferencian las disciplinas o en función del "valor de mercado" de las respectivas labores.

La nueva relevancia económica de la ciencia y la tecnología agudiza estas tensiones; las atraviesa a todas la notoria tendencia hacia la privatización del saber; sus posibles desenlaces parecen fundamentalmente condicionados por la dificultad, en el marco de las relaciones sociales predominantes, para compatibilizar la generación de conocimientos como bienes públicos y su efectiva utilización en la producción de bienes y servicios. Dicho de otra manera, el predominio creciente de las relaciones mercantiles y la creciente centralidad económica del conocimiento hacen cada vez más problemático el que este último no resulte sometido a la lógica de aquéllas relaciones.

Como quiera que sea, a las tensiones anotadas se suman, en el contexto latinoamericano, otras que tienen que ver con la propia tradición universitaria, con el panorama social y económico del continente, y también con la penuria de recursos.

La Reforma Universitaria apuntó a privilegiar como interlocutores de las universidades a los sectores sociales postergados, lo cual exige recursos y se contrapone con el uso de los mismos para la colaboración con las empresas, así como con un relacionamiento que privilegie la demanda solvente de las pericias académicas. Esta contraposición se ve agudizada por la alta inequidad y la difundida pobreza que caracterizan al continente, lo cual hace más urgente atender a la demanda no solvente de conocimientos, pero también colaborar con el crecimiento económico, a cuyo respecto el papel central de la empresa privada es cada vez menos discutido.

Lo magro de las retribuciones promediales de los docentes latinoamericanos pone al rojo vivo algunas de las tensiones generales anotadas antes. Por ejemplo, las Facultades de Ingeniería o Economía pueden argumentar que si sus investigadores no reciben remuneraciones especiales por la realización de asesoramientos, optarán por los empleos mucho mejor remunerados que se les ofrecen en otros lados; este enfoque a menudo lleva a buscar fondos incluso mediante consultorías rutinaras, que son frecuentes vista la escasa demanda por tecnología avanzada que genera la dinámica económica latinoamericana. Tales opciones suscitan múltiples cuestionamientos: de investigadores sin acceso a fuentes externas de complementos salariales; de los profesionales que se desempeñan individualmente, quienes denuncian una competencia desleal de las universidades; de los académicos que reprueban la concentración de esfuerzos en tareas semejantes, advirtiendo contra la conversión de sus instituciones en "universidades consultoras".

Gran parte de las tensiones evocadas puede resumirse aludiendo a dos concepciones disímiles del llamado "tercer rol" de la Universidad. Esta expresión ha surgido durante los últimos años, en los países del "centro", para denotar lo que constituiría una nueva misión universitaria, junto a la enseñanza y la investigación, la de colaborar directamente con el empresariado con vistas al crecimiento económico. Por otro lado, en la tradición latinoamericana, la tercera misión es la extensión universitaria como relacionamiento con los sectores populares para la difusión de la cultura y el mejoramiento de la sociedad.

En realidad, durante la etapa del "crecimiento hacia adentro" del continente, que tomó fuerza a partir de la crisis de los años '30, el relacionamiento externo de las universidades públicas tuvo tres facetas: (i) la extensión propiamente dicha; (ii) el asesoramiento técnico, en sentido amplio, a entidades públicas, cooperativas e incluso empresas privadas; (iii) la vinculación de tipo político-social con actores colectivos, sindicatos en especial, por lo general impulsada por el movimiento estudiantil, pero a menudo asumida de una u otra manera por la universidad como institución. Estas distintas modalidades, de desigual entidad en los hechos, suscitaron discrepancias pero no tensiones mayores, en gran medida porque se inscribían dentro de una perspectiva común: la idea de que la universidad debía contribuir al desarrollo entendido como una transformación global de las estructuras socioeconómicas, orientada a la superación tanto de la injusticia interna como de la dependencia externa. Esta idea general cobijaba por supuesto a concepciones muy variadas, a menudo encarnizadamente contrapuestas, pero que atribuían casi todas ellas un papel significativo a la extensión, el asesoramiento técnico y el activismo social.

Las diferencias entre dicho relacionamiento con tres facetas y el "tercer rol", tal como emergió en los países centrales, son considerables, no sólo porque en este último están más bien ausentes la extensión y el activismo social, siendo en cambio muchísimo más gravitante y directo el involucramiento con el sector productivo, sino porque la concepción del "desarrollo" es muy distinta: en el primer caso, de acuerdo a la tradición latinoamericana, se le ve como una transformación social integral, en el segundo se le identifica con el crecimiento económico sin alteración de las relaciones sociales prevalecientes. Aquella concepción se ha desdibujado grandemente, tanto en el mundo de los hechos como en el de las ideas, mientras que el predominio de la otra no ha evitado que América Latina vuelva a comprobar que el crecimiento no garantiza el desarrollo. Semejantes frustraciones políticas e ideológicas agudizan las tensiones cuyo entramado hemos dibujado en esta sección; su evolución incidirá profundamente en el grado de fragmentación interna de las universidades continentales -vale decir, en la vigencia misma de la noción de comunidad universitaria- y en su influjo externo, tanto en el terreno de las ideas como en el de los hechos.

La evaluación institucional

Un factor potencial de conflictos y también de cambios

En ciertos enfoques, los temas que mayor incidencia tienen en los procesos de cambio que vive la educación superior de la región son el financiamiento y la evaluación institucional. Esta última ha sido considerada incluso como la cuestión central de las políticas en esta área.

A comienzos de los '90, Sampaio y Klein (1993) la consideraban como la clave de la agenda para la década. En su enfoque, calidad, financiamiento, adecuación al sistema productivo y rigidez curricular constituían los cuatro grandes problemas de una educación superior en crisis, lo que a su vez ubicaba a los temas de la evaluación y de la autonomía en el eje de las políticas. Las autoras destacaban que ello no constituía una particularidad latinoamericana, pues en la mayoría de los países de Europa Occidental la masificación de la enseñanza superior, la escasez de recursos y la aceleración del desarrollo tecnológico convergieron para hacer de la evaluación el tema central de las políticas gubernamentales. (Sampaio y Klein, 1993: 43)

En nuestro continente, la temática de la evaluación de las Instituciones de Enseñanza Superior apareció en realidad hace bastante tiempo, también a iniciativa de los gobiernos. Por ejemplo, formó parte de las medidas de restructuración de la enseñanza superior adoptadas en 1980 por la dictadura en Chile; fue puesta sobre el tapete en 1985 por una Comisión designada por el gobierno de Sarney en Brasil; constituyó un aspecto destacado del programa presidencial de 1988 de Salinas de Gortari en México. (Sampaio y Klein, 1993: 46-47) A partir de diversas iniciativas gubernamentales, la cuestión ha evolucionado de manera variada, particularmente en lo que hace a las combinaciones distintas de imposiciones externas y modalidades de asociación con las comunidades universitarias. Aquí no se intentará nada parecido a una descripción de cada acontecer nacional; se aspira tan sólo a poner de relieve algunos rasgos mayores de los procesos de evaluación como dinámicas que tienden a modificar el panorama universitario en el continente.

En conjunto, la evaluación institucional se convirtió en uno de los temas más interesantes y generadores de conflictos en la Educación Superior, afirma Dias Sobrinho (1998: 29-30): la pérdida de legitimidad de las instituciones públicas, la disminución de su financiamiento y la lógica de supervivencia impuesta por el mercado fragilizaron a las universidades y facilitaron su cuestionamiento, por lo cual, en el contexto de la crisis de las relaciones entre universidad, Estado y mercado, la evaluación institucional como instrumento llegó a ser insoslayable, al punto que se ha dicho que los '90 han sido la década de la evaluación. Este autor señala también que no es difícil comprender cómo la cuestión devino un nudo gordiano de conflictos: por un lado se impulsaron evaluaciones elaboradas en ámbitos externos a las comunidades universitarias, e impuestas a éstas desde arriba y desde afuera, sin permitirles participar como sujetos verdaderos; por otro lado, las comunidades académicas y científicas tendieron a atribuirse el rol protagónico en los procesos de evaluación.

Por consiguiente, la relevancia cobrada por esta temática ha replanteado la vieja discusión sobre la autonomía: la evaluación tendió a ser vista, desde el interior de las universidades, como una lesión de la autonomía, y ésta es juzgada a menudo desde afuera como un obstáculo a la evaluación. Lo cierto es que está en juego la redistribución del poder en la relación Estado-Universidad. De una manera o de otra, la temática que estamos considerando se ha ubicado, en un período comparativamente corto, al tope de la agenda en la problemática universitaria.

Un estudio cuidadoso acerca de lo que ha venido sucediendo en el continente en materia de evaluación concluye que "la experiencia existente en los países latinoamericanos sobre evaluación y acreditación universitarias es reciente y limitada", pese a lo cual "existe un creciente consenso en el medio académico, gubernamental y profesional sobre la importancia y urgencia de incorporar estos sistemas de regulación a las instituciones y programas universitarios, por considerarlos esenciales para fortalecer y mejorar la educación superior, ser un instrumento para dar fe pública de su calidad y un mecanismo de rendición de cuentas ante la sociedad y el Estado, sobre el adecuado uso de los recursos puestos a su disposición para el cumplimiento de su misión declarada." (González y Ayarza 1997, 385)

Se trata, en suma, de una dinámica que puede dar lugar no sólo a enfrentamientos sino también a modificaciones significativas.

Entre la evaluación exógena y la autoevaluación

En una primera clasificación gruesa, como ya se apuntó, la evaluación puede ser impuesta a las universidades o asumida por éstas. "La evaluación ha tenido dos tendencias: la exógena, realizada desde el Estado, como ha sido el caso en México; y la endógena, a partir de fuerzas internas o autoevaluación, como se ha dado en el caso brasileño, donde la autoevaluación se presenta más como una manera de encontrar los obstáculos para una mayor productividad de los agentes institucionales, que como una forma de premio/castigo ligada al financiamiento." (García Guadilla, 1996a: 116)

La evaluación exógena o impuesta puede ser bastante ágil, pero sus resultados reales no suelen ir más allá de la retribución individual o grupal de ciertos sectores, en función de criterios más o menos aceptables, los cuales empero generan resistencias, frecuentemente de parte de asociaciones docentes que rechazan la diferenciación salarial por calificación o "productividad académica"; otros efectos poco deseables de esas modalidades de evaluación incluyen el dejar de lado o incluso lesionar dimensiones significativas de la calidad académica así como ciertas posibilidades para la participación fecunda de actores diversos.

En efecto, las evaluaciones rápidas y supuestamente objetivas suelen limitarse a estimar ciertos indicadores cuantitativos, de medición relativamente fácil pero de cuestionable relevancia. Los índices al uso difícilmente registran con propiedad la calidad de la investigación, sobre todo en lo que se refiere a su agenda, a sus “riesgos”, a sus potencialidades a largo plazo; tampoco lo logran en lo que se refiere a la enseñanza o la extensión.

Así, según sostiene (Didriksson, 2000: cap. II), la evaluación desde afuera en México no ha mejorado la calidad de la enseñanza superior, por su ajenidad a las dinámivas propias de la institución y porque se han orientado a justificar la contracción del gasto público.

En cualquier caso, puede anticiparse que la temática de la evaluación tendrá importancia duradera, en la medida en que se manifieste con fuerza una tendencia descrita en los siguientes términos: "Es posible prever que en los próximos años empezarán a surgir en varios países rankings de prestigio institucional de facultades, departamentos o programas, con el objeto de proporcionar información a los consumidores y de facilitar sus decisiones al elegir entre una oferta variada y heterogénea." (CEDES, 1994: 11)

Si ello se confirma, como parece, sus consecuencias dependerán grandemente de las respuestas a las preguntas básicas: ¿quién evalúa? ¿cómo? ¿para qué?

"En cuanto a la evaluación institucional, ha primado el discurso, planteado por algunos especialistas -entre ellos Brunner- que argumenta la necesidad de que las universidades sean más eficientes y rindan cuentas al Estado bajo la forma de 'regulación desde la distancia'. Este discurso cree pertinente el papel de un 'Estado evaluativo', como ha sido llamado en los países más avanzados. Sin embargo, la realidad es que en la mayoría de los países latinoamericanos los Estados tienen poca legitimidad para exigir eficiencia, debido a su propio fracaso en otras instancias públicas menos autónomas que las universidades. Entonces, las universidades deberían asumir el compromiso de elevar los niveles de calidad a través de mecanismos de autoevaluación." (García Guadilla, 1996a: 119)

En una perspectiva similar, Sampaio y Klein (1993: 44) se preocupan por la convergencia posible entre evaluación y autonomía, como estrategia para mejorar la calidad de los Sistemas de Educación Superior: la autonomía permitiría utilizar los resultados de la evaluación para impulsar transformaciones reales, particularmente en la obtención y la utilización de recursos.

Se sostiene, justamente, que algunas de las iniciativas más prometedoras que han surgido desde las comunidades universitarias se relacionan con procedimientos de autoevaluación. En el caso del Brasil, tales iniciativas aparecieron como respuestas de tipo autonómico a las propuestas emanadas del ámbito gubernamental, que apuntaban prioritariamente al control de las universidades, a establecer mecanismos de estímulos financieros y a exponer al juicio público el funcionamiento de la Educación Superior (Leite y Balarine, 1998: 52) Como se recordará más abajo, las contrapropuestas universitarias pretenden hacer de la evaluación un instrumento de mejora de la calidad académica y de la gestión, así como de análisis global del cumplimiento de la responsabilidad pública de las Instituciones de Educación Superior; la conformación de esta orientación alternativa, a la vez que integra algunos de los objetivos y de los mecanismos propuestos por las modalidades exógenas de la evaluación, destaca el papel insustituible de la autoevaluación.

Estrategias contrapuestas

La evaluación llega a ser vista como la vía maestra para que las universidades tomen la iniciativa de transformarse ante los redoblados reclamos que reciben: ellas "no pueden permanecer impávidas frente a esas presiones y a los desafíos que se le están planteando. Por el contrario, deben asumir una posición proactiva y propositiva, abandonando la postura reactiva y defensiva que las ha caracterizado en las últimas décadas, particularmente frente a las propuestas que hacen en la actualidad los organismos financieros internacionales." (Yarzábal, 1998: 10) Desde esta posición, la evaluacion "puede constituir un excelente ejercicio formativo a todos los niveles y una manera eficiente de encarar la relegitimación frente a la sociedad. Debe, en suma, ser encarada y adoptada como la principal estrategia para el cambio." (Idem: 11) Esta última es una afirmación fuerte, que se intentará discutir tras haber revisado aspectos conceptuales y empíricos de la cuestión; en este parágrafo se recogen algunos elementos de juicio sobre las estrategias alternativas que se han manifestado en los procesos argentino y brasileño de evaluación.

El proceso de reformas en la Argentina, vertebrado por la Ley Federal de Educación de 1993, institucionalizó procedimientos de evaluación y acreditación de la Educación Superior. Para ello se creó la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria, CONEAU, integrada por doce miembros, designados por el Poder Ejecutivo, a propuesta del Consejo Interuniversitario Nacional (3), el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (1), la Academia Nacional de Educación (1), la Cámara de Diputados (3), la Cámara de Senadores (3), y el Ministerio de Cultura y Educación.

Durante el prolongado y complejo proceso previo y posterior a la sanción de la ley, afloraron no pocas discrepancias entre el gobierno y las universidades públicas de mayor antigüedad y tradición (recordemos que la autonomía y el cogobierno fueron restablecidos cuando hubo concluido la dictadura militar). Pero la actitud hacia la evaluación fue evolucionando. "Transcurrido el tiempo, las universidades empezaron a superar los conflictos derivados del rechazo hacia ese proceso considerado desde los factores negativos como un mecanismo de control, punitorio, destinado a establecer sistemas de premios y castigos, sospechado en el uso que se le iba a dar a sus resultados y por el otro lado comenzaron a tomar peso los argumentos a favor del proceso, considerado en sus aspectos positivos en el sentido que permitía detectar debilidades, potenciar fortalezas, intervenir ante las amenazas y hacer jugar a favor las oportunidades, avanzando siempre más allá del diagnóstico hasta establecer líneas de mejora." (Navarro y Gottifredi, 1998: 15)

Un especialista que ha venido participando en el proceso a partir de importantes responsabilidades en el Ministerio involucrado, tras describir lo que ha pasado, llega a conclusiones como las siguientes: "Las universidades estatales argentinas han sido muy permeables a las políticas de evaluación y mejoramiento de la calidad que el Gobierno ha promovido, aún antes de que la Ley de Educación Superior diera a estas políticas carácter obligatorio. Lo hicieron así porque en muchas de ellas existen sectores en la comunidad académica que coinciden con la necesidad de gestionar las instituciones con autonomía, responsabilidad y transparencia (accountability ) y consideran que la evaluación es un instrumento ideal para ello. Por otra parte, advirtieron que la evaluación institucional mejoraba las condiciones de competitividad en la búsqueda de recursos adicionales: estímulos económicos para sus profesores e inversiones estratégicas para la enseñanza y la investigación. En cuanto a las universidades de gestión privada, que en la Argentina no reciben subsidios del Estado, se han movido con mayor lentitud. Es así que sólo una de ellas convino con el Ministerio de Educación la puesta en marcha de procesos de evaluación sistemática en forma voluntaria." (Marquis 1997, 566)

El texto al que nos hemos referido termina con la siguiente afirmación: "Así como las comunidades académicas generalmente reaccionan y rechazan las iniciativas gubernamentales que pretenden controlarlas, y en oportunidades confunden autonomía con aislamiento, son ámbitos sensibles y en general se muestran positivos frente a las políticas y estrategias transformadoras que mancomunadamente el Estado y las universidades pueden llevar adelante." (Marquis 1997, 567)

Ahora bien, pese a la evolución de las opiniones sobre la evaluación dentro de las universidades y a la disposición de las mismas a colaborar en marcos adecuados, la aparición de la cuestión como una imposición externa parecería haber afectado duraderamente el curso de los acontecimientos: "El proceso de evaluación promovido por el gobierno nacional a partir de 1993, mediante la aplicación de una estrategia de imposición por parte de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU), trajo como consecuencia una enorme resistencia interna en las universidades. La desconfianza de las comunidades universitarias fue en aumento en el entendimiento que dicha estrategia era la de conocer el estado de situación con el fin de criticar abiertamente a las universidades públicas con el único objeto de desprestigiarlas ante la sociedad y luego aplicarle una serie de castigos. En definitiva, por más que la SPU trató de cambiar su postura, este estado de controversia se mantuvo más o menos atemperado según las diversas circunstancias. Ello enervó el proceso de autoevaluación a tal punto que todavía no se cuenta con información confiable de carácter estadístico [sobre diversos temas]" (Navarro y Gottifredi, 1998: 16)

En Brasil, la puesta en marcha de procesos de evaluación institucional ha sido descrita como "el pasaje de la resistencia a la construcción de un proyecto consensual". El Programa de Evaluación Institucional de las Universidades Brasileñas, PAIUB, surgió en 1993 a partir de la decisión de los dirigentes de las Instituciones de Educación Superior federales de "ejercer un papel pro-activo con relación al problema de la evaluación institucional introducida en las universidades brasileñas por el Ministerio de Educación y Cultura, dentro del contexto de las presiones y tendencias internacionales." Dichos dirigentes entendieron que el instrumento de la evaluación, "bien concebido y orientado, sería adecuado y oportuno en el momento en que la autonomía y la relevancia social de estas instituciones está en discusión." (Trindade, 1997: 599). Así fue cambiando la concepción de la evaluación, que también en este caso apareció originalmente como algo impuesto desde arriba, ligado al alto costo de la Educación Superior en el Brasil, y orientado a afirmar el control gubernamental de las universidades e incluso a imponer sanciones de tipo financiero.

El cambio de orientación llevó a que numerosas universidades federales presentasen voluntariamente sus proyectos de evaluación. "El modelo de evaluación institucional adoptado por las universidades brasileñas está centrado en tres ideas básicas: el perfeccionamiento de la calidad académica, la mejora de la gestión universitaria y la rendición de cuentas a la sociedad." (Trindade, 1997: 600) La evaluación apunta a determinar "si una institución universitaria concreta está cumpliendo con su misión pública ", lo cual diseña un enfoque para la tarea: "Independientemente del desempeño individual del profesor o del departamento, la institución debe ser vista en su globalidad para evaluar también si la universidad está cumpliendo con su función de servicio público abierto a la sociedad." (Trindade, 1997: 604)

Semejante iniciativa universitaria supone una revitalización de la autonomía. Al decir de Belloni (1998: 47), cuando la universidad se conoce y reflexiona sobre sí misma, está ejerciendo efectivamente su autonomía, pues está tomando su destino en sus propias manos, sin dejar que la rutina, las presiones externas o las políticas gubernamentales determinen sus prioridades y su quehacer cotidiano; al contrario, está haciendo realidad el principio de la autonomía universitaria, reconocido en las grandes universidades contemporáneas y establecido en la Constitución brasileña.

Una cuestión con múltiples facetas

Los conflictos y los cambios que puedan generar los procesos de evaluación dependerán por supuesto de los actores en presencia y de las estrategias globales impulsadas, pero también de opciones específicas ante cada uno de los aspectos que presenta la cuestión. El sentido mismo de la evaluación varía según las respuestas que se ensayen para una serie de preguntas que surgen naturalmente; recordemos algunas.

¿Dónde, a qué nivel, ha de focalizarse el proceso de evaluación? Puede juzgarse el desempeño individual, de las unidades o departamentos, de las autoridades universitarias, de las instituciones en su conjunto. Cabe centrar la atención en la docencia, la investigación, la extensión, los procesos de decisión.

La evaluación de las actividades de investigación en las universidades está hoy a la orden del día en todo el mundo. Los para qué, para quién, quién y cómo de dicha evaluación han pasado de hecho a constituir una sub-especialidad dentro de los estudios de política científica y tecnológica, con sus propias revistas, su propia agenda de preocupaciones y problemas, y sus espacios regulares de encuentro y discusión. La evaluación de carácter exógeno expresa en sí misma una asimetría de poder: si alguien evalúa es porque existe la posibilidad de un mal uso de los recursos aportados; si alguien es evaluado es porque cabe imaginar que no hizo uso óptimo de los recursos que le fueron destinados. Esa es típicamente la situación cuando el Estado decide evaluar las actividades de investigación de las universidades a las que aporta, por diversas vías, la mayor parte de su presupuesto; vale la pena señalar que no siempre fue así. A la explicación de la fiebre evaluativa por la importancia creciente del conocimiento se le ha sumado así esta otra: el Estado habría empezado a evaluar por considerar que ya no tenía garantías de que los científicos, buscando sus propios intereses, estarían al mismo tiempo persiguiendo los intereses del Estado. (van der Meulen, 1996) Pero ¿cuáles son éstos? Es imposible encontrar una única respuesta ya que en cada nación la situación difiere. En algunos casos el centro de la evaluación parece ser la auditoría de los recursos aportados mientras que en otros el objetivo buscado es información que ayude a apoyar mejor la investigación universitaria: Inglaterra sería un ejemplo del primer tipo y Suecia un ejemplo del segundo tipo. (Van der Meulen, 1996; Erikson y Unckel, 1995)

¿Cuáles son las consecuencias? Si el propósito es ofrecer estímulos personales diferenciados, la evaluación puede incidir en el comportamiento de los docentes como en el caso considerado por Díaz Barriga (citado por Bentancur, 1995: 44): "… lo importante es hacer cosas que reciban puntajes, lo importantes es cubrir todos los requisitos que van a ser considerados en las comisiones especiales… los docentes ante esta nueva situación tienden a perder formas de trabajo colectivas, de discusión… en virtud de que todas estas formas de trabajo 'son improductivas'."

Un sistema que combina determinados métodos de evaluación con incentivos modela obviamente el comportamiento y las prioridades, así como la agenda de investigación: si, por ejemplo, se premia individualmente a los investigadores a partir de una apreciación cuantitativa de su producción científica publicada en el Norte, a menudo se estará estimulando la concentración de esfuerzos en los temas en los que cada investigador tiene más posibilidades de publicar, antes que en otros tal vez más relevantes pero menos reconocidos y donde aventurarse sea más riesgoso para ese tipo de "productividad". En términos generales, esta última será mayor si los investigadores trabajan en torno a una agenda confeccionada en los países centrales, reconocida por las principales revistas y en torno a la cual se puede colaborar con equipos humana y materialmente bien provistos. Pero, claro está, ello no garantiza originalidad sustantiva de la producción científica ni relevancia de la misma para la sociedad que sustenta a esos investigadores.

Como rasgo característico de varios procedimientos de evaluación del desempeño académico, se destaca una verdadera esquizofrenia, que proviene del contraste entre lo que suele fomentarse en el discurso -el trabajo transdisciplinario, alrededor de problemas, en contextos de aplicación- y lo que realmente se tiene en cuenta a la hora de designar, recontratar, promover o incentivar -la producción disciplinaria tradicional, publicada en determinados ámbitos. Esta "esquizofrenia", que por cierto se registra también en el Primer Mundo, es posiblemente una de las causas mayores del descreimiento, tan visible en los medios universitarios, acerca de la vigencia de una comunidad académica con valores y metas comunes. Debe ser tenida muy en cuenta para la estimación de los futuros posibles.

El proceso depende considerablemente de sus fines: ¿Para qué evaluar? Las respuestas manejadas son varias: distribuir recursos, corregir rumbos y desempeños, apreciar el cumplimiento de las metas planteadas, conocer, comparar, orientar, etc. La combinación de objetivos escogidos es difícilmente separable de los criterios de referencia: ¿con respecto a qué se evalúa? La contrastación puede realizarse con relación a un cierto proyecto, a las misiones de la institución, a un determinado modelo, a una agenda de investigación.

Aparece aquí también la difícil cuestión de la calidad. En América Latina, y específicamente en el Brasil, el marco inicial de la construcción de la noción de calidad en la educación fue la adopción del concepto empleado por el medio empresarial, destacan Carvalho y Lourenço (1998: 65). Ese concepto guió a la reforma chilena de los '80. Luego se vinculó con la noción de "escuela de calidad total". Pero parece claro que analizar los procesos educativos requiere una concepción más rica y específica, que incluya aspectos como la relevancia, la pertinencia y la equidad en la generación y transmisión de conocimientos.

Fines y referencias condicionan la elección de procedimientos y de sujetos. ¿Cómo se evalúa? La interrogante pone sobre el tapete la distinción entre medición y evaluación propiamente dicha (Dias Sobrinho, 1998; 33): la primera usa escalas para clasificar el rendimiento de individuos y grupos, la segunda estima ideas, proyectos y actuaciones relacionadas. Esta última opción es esencialmente cualitativa; exige atención al contexto y densidad histórica. ¿Quién evalúa? La respuesta tiene que ver con la legitimidad del proceso, de sus impulsores y de quienes lo llevan a cabo.

Consideremos un ejemplo. Si se trata de una evaluación exógena, que no dispone de gente altamente capacitada para la tarea y que prioriza la obtención rápida de resultados fáciles de comunicar, las respuestas a las interrogantes aquí consideradas son bastante previsibles. Careciendo de una agenda propia para la generación endógena de conocimientos y sin atribuir centralidad a la misma, se optará más por medir que por evaluar, recurriendo sobre todo a indicadores formalizados y susceptibles de cuantificación, mediante los cuales se calificarán comparativamente desempeños individuales y rendimientos de instituciones en términos de productividad de la investigación y la docencia, de modo tal que las calificaciones puedan ser obtenidas de manera bastante rápida por un pequeño número de personas, que no necesitan tener gran capacidad académica para llegar a resultados de apariencia objetiva y tajante, fáciles de difundir y de utilizar para distribuir recursos. Cabe designar a un proceso de ese tenor como evaluación formal a distancia.

Volvamos a ciertas consideraciones de tipo general, recordando que uno de los postulados de la Reforma de Córdoba era la designación a término de todos los docentes, con evaluación periódica de su rendimiento global en materia de enseñanza, investigación y extensión, y renovación o "reelección" en el cargo sólo si ese rendimiento resultaba favorablemente apreciado.

Dicho postulado fue reivindicado en la lucha contra la cátedra vitalicia, particularmente en el Brasil de las décadas de 1950 y 1960, recuerda Buarque (1993: 188), quien afirma que, sin un procedimiento semejante de evaluación del desempeño docente, la estabilidad sin control restablece los males contra los que antaño se luchó.

El sistema antes mencionado está vigente en algunas universidades y ha sido aplicado durante largo tiempo, por lo cual semejante experiencia, con sus luces y con sus sombras, debiera enriquecer el análisis de la cuestión; curiosamente, no se la menciona en ciertos enfoques de la evaluación, quizás porque apunta a un análisis global del desempeño y no a su medición unilateral, quizás porque involucra en el juicio al conjunto de la comunidad universitaria, a través de los organismos de cogobierno, y no sólo a ciertos especialistas, o a determinados grupos de interés, de los muchos que actúan en las “multiversidades”. La temática de la evaluación no se relaciona sólo, como ha sido ampliamente destacado, con uno de los postulados centrales del reformismo universitario, la autonomía, sino también con el otro, el cogobierno participativo.

Vale la pena ahondar en este aspecto de la cuestión. Optar, ante la evaluación exógena, por la autoevaluación no constituye la solución del problema sino en todo caso el comienzo de la misma. Inmediatamente se plantea la pregunta, e incluso el conflicto, de quién asume la tarea y con qué criterios pretende llevarla a cabo, lo que a su vez puede entenderse como una puja acerca de dónde reside en verdad el sujeto de la autonomía: “Para los investigadores, las universidades deberían ser controladas por sistemas de ‘peer review’, de la misma manera como son controladas las agencias de financiamiento de investigación académica. En la concepción de los investigadores es la comunidad científica, y no las universidades como tales, las que deberían ser el sujeto de la autonomía. Los ex-alumnos, organizados en asociaciones profesionales, ven el problema de la evaluación universitaria fundamentalmente bajo la óptica del control de los mecanismos de ingreso en sus profesiones. La autonomía, para ellos, tampoco debería residir en las universidades, y sí en corporaciones profesionales, que se presentan como guardianes de las antiguas tradiciones de autonomía y autorregulación.” (Schwartzman, 1996: 143)

Reivindicar la autoevaluación se justifica por la suposición, implícita o explícita, de que la universidad se evaluará a sí misma en tanto institución con la triple función de enseñanza, investigación y extensión en sentido amplio. Ello es en sí mismo muy difícil, por supuesto; pero, si se renuncia a hacerlo en alguna instancia, las evaluaciones de tareas específicas pueden no resultar demasiado útiles ni siquiera en relación a la cuestión que focalizan.

Consideremos brevemente uno de los dos ejemplos mencionados en la cita precedente de Schwartzman. Los grupos más organizados de investigadores latinoamericanos han venido promoviendo mecanismos que palien las difíciles condiciones de labor, las cuales, principalmente en lo salarial, estimulan de hecho la emigración de investigadores y ponen en tela de juicio el importante esfuerzo de formación a nivel de postgrado que se ha desplegado en las últimas décadas, tanto mediante sistemas de becas para estudiar en el exterior como mediante el apoyo a los postgrados nacionales.

Tan legítima preocupación ha sido atendida, principalmente, mediante subsidios salariales a los investigadores, según un sistema iniciado por la creación del Sistema Nacional de Investigadores de México en 1983 y que se ha venido extendiendo a varios otros países. “Dadas las insuficiencias y aberraciones a que condujo el modelo de la carrera de docente investigador en un contexto de violenta expansión numérica de la matrícula y sin fuentes locales suficientes de producción de nuevos profesionales, se comenzó a visualizar la conveniencia de diferenciar a los investigadores respecto de los docentes y fundamentalmente a diferenciar las remuneraciones académicas en función de rendimiento de la actividad.” (Vessuri, 1998: 87) La importancia que estos Sistemas o Fondos están adquiriendo en el continente reclama una consideración específica y detallada de los mismos. Aquí sólo cabe anotar algunas observaciones, desde el ángulo de la lógica de la evaluación.

Para las universidades, lo más relevante es que se evaluará no al docente investigador -que debe atender simultáneamente a las tres funciones universitarias- sino al investigador. Se trata de una decisión de política universitaria de indudable trascendencia; difícilmente pueda aducirse que la misma surge de un análisis cuidadoso que haya llevado a optar explícitamente por priorizar una de las funciones universitarias en relación a las otras. Reconocer eventuales distorsiones del sistema de “docentes investigadores” no implica negar lo que es, en definitiva, la encarnación del principio humboldtiano de la moderna universidad de investigación; ello, en todo caso, tiene lugar de manera implícita y en casos más bien aislados. Lo que se explicita pues es una “falla de evaluación” que lleva a una evaluación restringida, a través de una combinación de resignaciones, argumentaciones y movilizaciones sectoriales: se entiende inadecuado el sistema de evaluación de los docentes-investigadores y se descarta de hecho la posibilidad de resolver mejor este problema sin duda difícil; se despliega una batería de argumentos, por lo general bastante sólidos, en pro de la investigación, y, además, se pone en juego una capacidad de movilización no menor de ciertos grupos de investigadores.

Estos sistemas de estímulo a los investigadores llevan a montar un sistema de evaluación: ¿quién, qué y cómo se evalúa? Parecería que, en términos generales, se juzga individualmente a los aspirantes, en un proceso donde grupos de investigadores tienen un papel preponderante y en el cual se atiende especialmente a cierto tipo de publicaciones, las que se consideran en los índices cuantitativos de impacto al uso internacionalmente.

No estamos en condiciones de analizar los resultados de tales sistemas. Seguramente han colaborado a elevar ciertos niveles de exigencia y a paliar algunas de las muchas carencias materiales en medio de las cuales vive o sobrevive la investigación en casi toda la región. Sin embargo, otras consecuencias no pueden ser obviadas.

“Justamente en los actuales momentos hay un amplio debate en la región respecto a la invisibilidad de la producción científica que se hace en revistas locales o regionales de ‘bajo impacto’ según los indicadores convencionales del ámbito internacional y a la bajísima inclusión de publicaciones seriadas latinoamericanas en los productos del Institute of Scientific Information (IS) de Filadelfia, en particular del Science Citation Index. Dada la utilización con criterio reduccionista que se viene haciendo del SCI como instrumento para la evaluación del desempeño individual del investigador y el insuficiente reconocimiento de la necesidad de mecanismos de evaluación sensibles a la dinámica del comportamiento diferencial de las disciplinas científicas por algunos de los programas de evaluación de la investigación en los países de la región, crecen las voces de alarma en los propios medios académicos y en el ámbito de los técnicos de la información.” (Vessuri, 1998: 92) “De lo que no queda duda es que ha habido una movilización de los grupos de investigadores en torno a nuevas modalidades y oportunidades de financiamiento, que en el corto plazo es la demanda fundamental del sector científico, especialmente el que hace ciencia experimental, y que casi por definición opera en base a financiamientos escasos. Pero el conglomerado del personal universitario restante (docentes y auxiliares de la investigación) parece haber recibido el impacto de las reformas de manera variada, sintiéndose algunos grupos injustamente maltratados con la imposición de criterios de evaluación cuantitativos de la investigación, que responden a tradiciones disciplinarias de las ciencias físicas, pero que no son pertinentes para las ciencias agrícolas, tecnologías, ciencias sociales y humanidades y menos aún para medir rendimientos en la docencia, efectividad del ajuste a las demandas del mercado de competencias profesionales, etc.” (Idem: 94)

Un análisis global del asunto debiera prestar atención a otros temas, además de los mencionados en las citas precedentes. Cabe discutir la validez de los métodos cuantitativos de evaluación en todas las disciplinas; mucho más importante todavía es analizar cómo el uso de los mismos moldea la confección de la agenda de investigación: el tipo de problemas en los que se trabaja, las preguntas que se priorizan, los enfoques y las conjeturas que se ponen en juego. Si de lo que se trata es de sobrevivir como investigador en función del número de artículos, publicados principalmente en ciertas revistas del “Norte”, de los que se es autor o coautor, las estrategias más razonables parecen bastante claras. Pero no es tan claro que las mismas conduzcan a una agenda inspirada por la relevancia temática, la pertinencia social y la construcción de colectivos de investigadores, ni, especialmente, al cultivo de lo que cabe denominar “investigación de riesgo”, la que aborda problemas originales y muy difíciles, cuya eventual solución sólo es viable a largo plazo y mediante trabajo de equipo, en donde se puede fracasar pero que constituye una vía maestra para la construcción de esas escuelas cuyos impactos desbordan a la academia y se extienden a la enseñanza, las aplicaciones y la cultura en general. Tampoco es evidente la justificación, cuando la investigación deviene labor crecientemente colectiva, de evaluarla en términos básicamente individuales.

En fin, si los métodos de evaluación a los que se refieren las citas no parecen adecuados para estimar las labores de docencia y de vinculación con la demanda solvente de capacitación y conocimientos, seguramente tampoco lo son respecto a la demanda “no solvente”, que suele empero ser fundamental desde la óptica social, ambiental o de construcción de las bases del desarrollo a largo plazo.

Los sistemas de evaluación constituyen, a la vez, un juicio sobre la actuación pasada y un sistema de señales que colabora a orientar la actuación futura. En los esquemas mayoritariamente vigentes en América Latina, estos sistemas plantean una tensión de muy difícil resolución para los investigadores, en particular los universitarios, puesto que estos son los que disponen de más grados de libertad en sus opciones. La tensión se da entre pertenencia (a la República Internacional de la Ciencia) y relevancia (respecto de la sociedad en que vive el investigador o respecto del estado del arte o de desarrollo de la disciplina que cultiva). Pertenecer suele querer decir tener un número suficiente de publicaciones en revistas indexadas y las estrategias para lograrlo pueden o no converger con otros propósitos relevantes como ocuparse con alto nivel de cuestiones por las que dichas revistas no se interesan o que directamente no tienen como audiencia el público que las lee, o desarrollar grupos de investigación, o abordar problemas difíciles donde obtener resultados publicables puede llevar más tiempo que el exigido por las renovaciones previstas en los sistemas de evaluación. Esta tensión es en alguna medida inevitable: por eso mismo los sistemas de evaluación mucho más que a exacerbarla deberían apuntar a aliviarla, a través de mecanismos plurales de consideración de lo actuado. No puede invocarse para no hacerlo que ello no tenga precedentes: Israel, país que exhibe el número más alto de artículos científicos por habitante y también de patentes por habitante, tiene un sistema de evaluación a efectos de conceder estímulos económicos a docentes universitarios que exige el cumplimiento cabal de tres condiciones de entre nueve, entre las que se incluyen publicaciones, docencia innovadora de grado y postgrado, organización de conferencias y seminarios, obtención de financiamiento para proyectos, etc., de modo que a lo largo del período evaluado el docente pueda tener distinto tipo de actividades relevantes sin temor a perder su “ciudadanía científica”.

Como quiera que sea, resulta que en la cuestión de la evaluación está altamente involucrada la distribución del poder en la educación superior, tanto hacia afuera como hacia adentro, vale decir, en lo que hace a las dimensiones de la autonomía y a las realidades del cogobierno. Resulta asimismo que en esa cuestión está involucrada la importancia relativa de las funciones que hacen a la esencia de la universidad y, en particular, la orientación de la investigación.

Los responsables de la evaluación y los métodos a emplear dependen también de las etapas del proceso. Suelen distinguirse cuatro momentos: (i) la sensibilización inicial acerca de la importancia y los contenidos de la tarea, (ii) la evaluación interna de la comunidad universitaria, (iii) la evaluación externa a cargo de equipos cuyos integrantes debieran contar con una legitimación académica global, y (iv) la revisión comparativa de los resultados. Parecería que la constitución de grupos mixtos -con integrantes "internos" y "externos"- puede ser valiosa para conjugar contextualización y perspectiva amplia, esquivando tanto la endogamia autocomplaciente como un examen puramente formal a distancia.

Las respuestas a interrogantes como las plantadas en esta sección dependen considerablemente de los énfasis escogidos para el proceso de evaluación globalmente considerado; éste puede priorizar lo instrumental -el análisis de métodos y procedimientos en uso-, lo formal -atendiendo al cumplimiento de las disposiciones vigentes-, lo esencial o normativo, en relación a las misiones de la institución; puede privilegiar la dimensión comparativa, la histórica, la prospectiva. Las facetas mencionadas no son en principio excluyentes, pero algunas de ellas por sí solas darán lugar a apreciaciones demasiado unilaterales, mientras que será difícil combinarlas todas en un solo ejercicio, por lo cual en cada caso convendrá explicitar las que orientarán el trabajo.

De la pequeña discusión ensayada aquí parece surgir, como corolario menor pero no trivial, que dificílmente pueda haber "una" evaluación: elementos de juicio muy variados deberán ser combinados en visiones globales múltiples, para poder servir a fines distintos.

En general, la evaluación institucional en la universidad no puede sino concebirse como una labor sistemática, de carácter permanente, imprescindible para que la institución pueda dialogar con la sociedad y rendirle cuentas; en tal sentido, constituye una función social de la propia universidad (Belloni, 1998; 48).

Dias Sobrinho (1998; 34) señala que las dimensiones cualitativas de tales labores, especialmente cuando incluyen relaciones interpersonales, como por ejemplo las discusiones en grupo, las interpretaciones de los resultados o la construcción colectiva del sentido de lo que se está haciendo, son portadoras de grandes potencialidades educativas. Tal vez una de las mayores riquezas latentes de las actividades de evaluación radique en su contribución al proceso de formación, como educación integral que la universidad debe ofrecer.

El Estado evaluador latinoamericano

En la creciente importancia de la evaluación están en juego las formas de regulación estatal de la enseñanza terciaria, su modificación y sus posibles configuraciones futuras.

Bentancur (1995), tras analizar diversos aportes, propone una clasificación, que resumimos a continuación, de los modelos de regulación de los Sistemas de Educación Superior:

a) Modelo de control político-administrativo, predominante en Europa Occidental hasta la década de 1980.
b) Modelo de control académico-corporativo, por antonomasia el caso británico hasta comienzos de la misma década.
c) Modelo de regulación por el mercado, clásicamente la variante estadounidense.
d) Modelo de administración benevolente, considerada como característica de los sistemas latinoamericanos.
e) Regulación mediante la evaluación estatal.

En esta perspectiva, América Latina estaría pasando del modelo (d) al (e), vale decir, de la regulación por un "Estado benevolente", que asigna un presupuesto a las universidades sin controlar mayormente su uso e incluso incrementándolo de manera más o menos sistemática, a la regulación por un "Estado evaluador".

La caracterización de la conflictiva regulación estatal de la enseñanza superior latinoamericana como "administración benevolente", si bien encuentra asidero en ciertos períodos y lugares, es en conjunto muy cuestionable. Pero no nos detendremos en ello aquí, porque la cuestión en discusión es la aparente transición de un "Estado no evaluador" a algún tipo de "Estado evaluador"; ésta es la temática a considerar.

Bentancur (1995, 1996) distingue varios modelos de Estado evaluador, en función de la finalidad de la política pública, la que puede apuntar en la materia a objetivos como los siguientes: cambio estratégico, ordenamiento funcional, control político, distribución presupuestal, mejoramiento de la calidad, imputabilidad de función pública, contracción del Estado.

De esos objetivos, en la realidad de nuestro continente han primado los de control político, reestructura presupuestal con instauración de un sistema de premios y castigos, exposición pública de elementos relacionados con el cumplimiento de la función universitaria, y disminución del papel del Estado en el sector.

"El Estado evaluador es una forma de coordinación y regulación de los sistemas de educación superior y de relación entre Estado y universidad, originado en los años setenta y ochenta en Europa a fin de responder a desafíos de distinta naturaleza, vinculados tanto con la desarticulación de las versiones clásicas del Estado benefactor, como con profundos procesos de cambio social, científico y tecnológico que tienen como eje el conocimiento. Su adaptación en América Latina -básicamente en los años ochenta- se produjo en un contexto político, económico y financiero extremadamente complejo, por lo que es frecuentrmente asociado a políticas de reestructuración del aparato estatal y de racionalización y selectividad del gasto público." (Bentancur, 1996: 8)

La asociación que se menciona al final de la cita resulta corroborada por la realidad. Pero no agota la caracterización del Estado evaluador en su versión latinoamericana, que incluye, además de los rasgos señalados antes, otro que lo diferencia sustantivamente del modelo europeo. Este último, más allá de las diferencias nacionales y de su mayor o menor éxito, no sólo emergió en el contexto de procesos de cambio "que tienen como eje el conocimiento", sino que apuntó a hacer un uso más intenso y directo del conocimiento generado por las universidades; es muy discutible la medida en que lo logró, pero es difícil negar que ese fue uno de los motores del proceso, ligado a la transición de las "políticas para la ciencia y la tecnología" a las "políticas para la innovación”. En el caso latinoamericano, el Estado (supuestamente) benevolente y el Estado (pretendidamente) evaluador comparten, en términos promediales, una característica mayor: su escaso interés por impulsar decididamente la generación endógena de conocimientos como palanca fundamental de crecimiento económico y progreso social.

Las observaciones precedentes llevan a pensar que una tipología de los "Estados evaluadores" debería tener muy en cuenta las distintas estrategias ensayadas en relación a la problemática del conocimiento, y las capacidades diferenciales para implementarlas, pues dicha problemática -con sus rasgos viejos y nuevos, y sobre todo con su redoblada gravitación en la sociedad contemporánea- condiciona tanto la emergencia de los nuevos modelos de regulación de la Enseñanza Superior como sus posibilidades de éxito o fracaso.

Sugeriríamos que una tipología semejante podría construirse atendiendo a los siguientes aspectos: (i) concepciones acerca del papel socioeconómico del conocimiento avanzado; (ii) opciones relativas al financiamiento de la Educación Superior; (iii) estrategias para el relacionamiento con las instituciones públicas de enseñanza terciaria; (iv) grado de legitimidad ante la ciudadanía del Estado como promotor y actor de los procesos de evaluación; (v) disponibilidad, a nivel gubernamental, de capacidades y saberes específicos para evaluar la generación, transmisión y aplicación del conocimiento avanzado; (vi) modalidades de evaluación preconizada.

Conjugando tales aspectos, que no son por cierto independientes entre sí, se dibuja una caracterización del "Estado evaluador latinoamericano" (EELA), como "tipo ideal" o "descripción estilizada", que no coincide exactamente con ningún caso real, pero que capta ciertos relevantes rasgos que, en medida variable pero significativa, pueden detectarse en la mayor parte de los países del continente.

Tentativamente, esa caracterización puede presentarse como sigue.

(i) El EELA reconoce el papel creciente del conocimiento en la economía contemporánea y en la sociedad toda; considera que el uso del mismo en nuestros países se hará esencialmente a partir de la transferencia de tecnología generada en los países centrales, directamente incorporada como regla general a productos y procesos acabados; preconiza un relacionamiento entre la academia y el sector productivo centrado en ese tipo de transferencia de conocimientos a las empresas así como en la difusión de las nuevas modalidades de gestión y marketing.

(ii) A partir de tales criterios, el EELA no prioriza la expansión de la matrícula universitaria ni de la inversión en investigación; frente a las demandas crecientes de las instituciones de enseñanza terciaria y a las restricciones fiscales, procura disminuir en términos relativos o incluso absolutos el aporte estatal, y compensar esa retracción ampliando el papel del mercado en el financiamiento de la Educación Superior y por lo tanto también en la regulación de la misma.

(iii) Frente a universidades públicas donde no suele ser grande el apoyo a los gobiernos, que fueron bastante contestatarias y cuya legitimidad ante la opinión pública no es demasiada, el EELA procura controlar eventuales críticas y reivindicaciones, así como disminuir los costos políticos e ideológicos de su relativa "retirada" del campo de la Educación Superior, mediante instrumentos como la difusión de información masiva poco favorable para esas universidades o la estructuración de regímenes de incentivos diferenciales para los docentes, que pueden recoger apoyos internos y legitimación internacional.

(iv) La eficacia y la eficiencia de los aparatos estatales no son favorablemente apreciadas, en términos promediales, por la opinión pública de los países latinoamericanos; esa visión crítica fue respaldada por la prédica conducente a reformas del Estado que tienden a reducir su rol; el EELA dispone pues de una legitimidad escasa para promover procesos de evaluación y aún menor para ejecutarlos.

(v) El EELA cuenta con muy reducidas pericias, en sus propios rangos, para evaluar la generación, transmisión y aplicación del conocimiento avanzado, por los antecedentes históricos ante todo, y también porque las reformas del Estado en curso han llevado a disminuir la capacidad de gestión pública en general y en particular de gestión de la investigación, pues ésta ha devenido todavía menos importante que antes en el aparato estatal como consecuencia de los procesos de privatización de empresas y laboratorios públicos.

(vi) Las finalidades del EELA y las capacidades de las que éste dispone lo conducen, bastante naturalmente, a impulsar las modalidades que configuran una "evaluación formal a distancia".

Autoevaluación y autogestión

Si son bastante evidentes los propósitos originarios de los procesos evaluativos impulsados por numerosos gobiernos latinoamericanos, a la inversa no es menos claro que la creciente aceptación de ciertas formas de evaluación por las comunidades universitarias ha sido poderosamente impulsada por la necesidad de defender o rescatar una legitimidad en entredicho. La evaluación exógena y la autoevaluación se enfrentan, ante todo, en el terreno de las valoraciones ciudadanas, y lo primero aunque no lo único que está en juego es la cuestión del financiamiento.

Concluido aparentemente el ciclo del enfrentamiento agudo de las concepciones predominantes en las universidades públicas y en los gobiernos, esencialmente agotado lo que pueda haber habido de benevolente en el financiamiento estatal de la educación superior, se argumenta que la evaluación tiende a redefinir las relaciones Estado-Universidad, y en especial los márgenes de la autonomía universitaria.

¿Cuáles son las perspectivas? El EELA apunta hacia una regulación de la Educación Superior mediante la evaluación sin centralidad del conocimiento. Aquí radica el núcleo de los desafíos planteados a la autoevaluación: se trata de saber si ésta puede contribuir a redefinir las relaciones Sociedad-Universidad en torno a una concepción ampliamente compartida acerca de la relevancia del conocimiento endógenamente generado a partir de una agenda explícita que refleje prioridades propias; ello revitalizaría la función social de las universidades, conjurando su relativo aislamiento y dando lugar a un "contrato" renovado con la Sociedad en su conjunto.

La pregunta más interesante, de cara al futuro, es a este respecto la de si la autoevaluación podrá ir más allá de la autodefensa, atendiendo varias demandas legítimas si bien a menudo fragmentarias que provienen de la Sociedad y del Estado, incorporándolas en una perspectiva más amplia, y dando lugar así a un proceso evaluativo que no se reduzca a una medición formalizada, y que involucre auténticamente a las comunidades universitarias, a los poderes públicos y a varios actores colectivos, en un aprendizaje conjunto que incluya una real "rendición social de cuentas" por parte de las universidades públicas.

Desde este ángulo, la autoevaluación aparece como un indicador del potencial interno para gestar cambios, más bien que como la herramienta o la estrategia privilegiada para impulsarlos. Y así nos encontramos otra vez con el problema de la capacidad de las universidades para motorizar su propia transformación.

Reforzando la importancia atribuida a la autoevaluación, se la ha puesto a un nivel comparable con el ejercicio del cogobierno autonómico como factor de cambio desde adentro: "La autoevaluación y la autogestión son las principales herramientas para la transformación de la Universidad." (Torres Márquez 1997, 291)

En esta perspectiva cabría preguntarse si, en ciertos contextos, el impulsar un proceso de autoevaluación no podría conducir a un fortalecimiento de la participación en la autogestión.

Para que la evaluación apunte a mejorar el desempeño universitario global, y no se presente con aspecto más bien punitivo, no puede ser impulsada de manera autoritaria y vertical, desde afuera ni desde adentro de las universidades. Pero tampoco cabe esperar que una autoevaluación global y rica sea efectivamente impulsada por una conducción universitaria débil, y signada por la escasa participación de la comunidad académica. Luego, quienes apuesten a impulsar una autoevaluación fecunda quizás se vean naturalmente llevados a colaborar en la reformulación y revitalización del cogobierno. Por otro lado, la evaluación no será demasiado fecunda si no desemboca en propuestas para corregir carencias y afianzar logros; la preocupación por implementar tales propuestas puede también fortalecer la participación en los ámbitos de la autogestión universitaria.

Vale decir, quienes quieran tanto concretar como aprovechar un proceso de autoevaluación, ¿podrán desatender los problemas que hoy plantea el ejercicio del cogobierno en las universidades públicas y autónomas de América Latina? Esta relación entre autoevaluacion y autogestión puede implicar que los nuevos vientos que impulsan hacia la autoevaluación fortalezcan al cogobierno y, por ende, a la capacidad de transformación interna de esas universidades. Pero esa misma relación puede implicar que la debilidad del cogobierno autonómico impida que aquellos vientos produzcan cambios de significación.

La modernización desde afuera y desde arriba

¿Cómo ve la sociedad latinoamericana a sus universidades? “Existe una preocupación generalizada en la región sobre la pertinencia, equidad y calidad de la educación superior. La falta de pertinencia y deterioro de la calidad es denunciada tanto por el sector estudiantil, que percibe la formación que se le ofrece como alejada de sus necesidades y expectativas, como por las autoridades gubernamentales, la sociedad civil y el sector productivo, que con frecuencia expresan insatisfacción sobre la pertinencia y calidad de las nuevas generaciones de egresados.” (Tünnermann, 1999: 46)

¿Qué sectores de la sociedad gravitan decisivamente sobre la evolución de la enseñanza superior? Si la cuestión es considerada sin restringirla al continente, suele atribuirse la mayor influencia a lo que requieren, en primer lugar, los consumidores individuales de educación y, en segundo lugar, ciertos intereses corporativos con mayor o menor grado de organización.

Por ejemplo, algunas medidas de cambio vinculadas con la evaluación y el financiamiento "se están planteando a partir de un énfasis en la concepción mercantilista de la oferta/demanda de educación. Se considera que la educación superior está pasando de un estado de 'mercado de oferentes', a un 'mercado de demandantes o consumidores'. La balanza en el juego de la oferta y demanda de la educación superior va a estar inclinada hacia los que demandan educación -la industria, los estudiantes, el gobierno- más que a favor de los que ofrecen el producto del conocimiento -las instituciones educativas- […] El concepto de 'mercado educativo' aparece como el eje articulador de los diversos elementos que configuran las relaciones educación/sociedad, no solamente a nivel nacional, sino internacional. Los peligros que tiene el modelo de mercado, tanto en lo que concierne a la evaluación como a la diversificación de las fuentes de financiamiento, son: a) algunos de los demandantes -gobiernos, industrias- en general buscan beneficios de corto plazo; y b) otros -los estudiantes- no necesariamente saben el tipo de conocimiento que les conviene. De todas maneras, algunos autores tienen la certeza de que el criterio de los 'consumidores de educación' es el que tendrá mayor importancia en el futuro próximo […], quizás debido a que mientras los oferentes -las universidades- no tengan visión a largo plazo, existe mayor confianza en el criterio de los demandantes sobre la educación que se necesita en el presente coyuntural. Ahora bien, al parecer, una segunda fuerza -también exógena a la universidad- pretende contrabalancear el peso de las leyes ciegas del mercado, así como la burocracia paralizante de las instituciones educativas. Esta fuerza sería la sociedad civil con intereses en la universidad", entendiendo por tal ciertas expresiones corporativas organizadas como los gremios profesionales, las asociaciones empresariales, de egresados, eventualmente de padres de alumnos. (García Guadilla, 1996a: 110-111)

No es fácil dibujar el "mapa" de las fuerzas diversas con incidencia real en las mutaciones y permanencias que viven las universidades públicas latinoamericanas; pero algo se puede afirmar con bastante certeza: el principal impulso para la elaboración e implementación de planes de reforma viene de afuera de los claustros.

“Ochenta años después del movimiento de Córdoba, el tema de la reforma de la universidad latinoamericana continúa vigente. La principal diferencia entre ahora y lo ocurrido antes tal vez sea que, en el pasado, la reforma de la universidad era una reivindicación que venía de adentro, de los alumnos, de ciertos segmentos más activos de educación más moderna, de los profesores que veían en la universidad un elemento más de un régimen político y social injusto e ineficiente a ser transformado. La reforma de la universidad sería sobre todo una gran batalla política que marcaría el inicio de una transformación que llegaría, eventualmente, a toda la sociedad. El cuadro hoy en día es totalmente distinto. La bandera de la reforma universitaria pasó a manos de gobiernos, dirigentes universitarios, administradores, técnicos de agencias de financiamiento, instituciones internacionales y grupos relativamente reducidos de profesores e investigadores que ya no pueden contar con la fuerza de los movimientos colectivos para apoyar sus ideas y proyectos. Para los sectores sociales que hoy dependen de las universidades para sobrevivir -profesores, funcionarios, propietarios de escuelas privadas, alumnos- la situación actual está lejos de ser satisfactoria; sin embargo los intentos de reforma y racionalización que vienen de afuera y de arriba son percibidos sobre todo como amenazas a lo ya conquistado.” (Schwartzman, 1996: 135)

Ese proceso avanza en paralelo con la expansión de la enseñanza superior privada; esto último se refleja elocuentemente en ciertos números ya mencionados-matrícula, número de instituciones, etc.- y probabablemente surgiría con mayor elocuencia aún de números que no tenemos, referentes al volumen económico de dicha actividad.

A nivel impresionístico, las dimensiones monetarias que ha cobrado la enseñanza superior en el Brasil, por ejemplo, son realmente llamativas. En ese país, donde las desigualdades son enormes, es tan notoria la importancia que va adquiriendo, en relación a la posición socioeconómica de cada uno, el dominio real o presunto de conocimiento avanzado que la facturación del ramo "educación superior" no puede sino ser muy importante. La cuestión desborda la divisoria público-privado, pues el acceso vía concursos de ingreso ("vestibulares") a las mejores universidades públicas requiere de costosas preparaciones en academias privadas y, lo que es más importante, al menos en el caso de la Universidad de San Pablo, los que ingresan provienen mayoritariamente de la enseñanza media privada, aunque ésta cuenta con un alumnado próximo a la cuarta parte del de la enseñanza media pública.

Este caso no ha dejado de ser destacado en la literatura, ni es el único. Por ejemplo: "En países como Brasil y Venezuela, donde todavía algunas de las más importantes carreras de las universidades públicas son de excelencia, sucede la paradoja de que los grupos que pueden pagar una buena educación privada en los niveles anteriores a la universidad son los que mayores oportunidades tienen de beneficiarse de una educación superior pública de buena calidad." (García Guadilla, 1996a: 81)

De una u otra forma, la Enseñanza Superior privada cobra importancia creciente en casi toda la región. Como bien se sabe, ello constituye uno de los pilares de la estrategia transformadora que, a ese nivel, impulsan el Banco Mundial y varios gobiernos del continente.

Se atribuye especial importancia a la reforma del marco normativo que ha tenido lugar en Chile, en la medida en que la ley de 1981 "contenía ya los elementos del modelo de transformación que más tarde se constituyeron como discurso modernizador -especialmente por parte de agencias financieras internacionales- para los países de la región." (García Guadilla, 1997: 52)

Ese discurso prioriza: (i) las nuevas relaciones con el sector productivo, (ii) la búsqueda de fuentes alternativas de financiamiento, (iii) la eficiencia de la educación superior, vinculándola con los requisitos de la integración económica, la importancia de los sistemas de información, y la urgencia de implantar mecanismos de evaluación. Se ha dicho acertadamente que: "El nuevo discurso modernizador de transformación de la educación superior en la región ha hecho énfasis más en cambios para la competitividad que para la equidad." (García Guadilla, 1996a: 16) Pero el discurso en cuestión no encara la cuestión de la competitividad desde el estímulo a la generación endógena de conocimientos.

De hecho, la atención más bien escasa a la investigación distingue a esta “modernización desde afuera y desde arriba” de su principal antecedente en el continente, la Reforma Universitaria brasileña de 1968; esta última fue impulsada por el gobierno militar como proyecto inserto en una tradición luso-brasileña que se remonta a la reforma de 1772 asociada al nombre de Pombal, la de apuntar a hacer de la enseñanza superior y de la ciencia aplicada cimientos del poder de un Estado modernizado; la tradición hispanoamericana no registra proyectos de esa índole.

Las modificaciones legales que se han venido proponiendo y a menudo plasmando priorizan la evaluación y acreditación, apuntan a coordinar el conjunto de las Instituciones de Educación Superior incluyendo a las privadas y a las no universitarias, y atribuyen a las públicas la potestad de establecer matrículas y regímenes de ingreso, si ya no disponían de ella. Se constata que “algunos países han impulsado modificaciones de las leyes de educación superior, instrumentando de ese modo: (i) progresiva prescindencia del Estado en la coordinación de los sistemas de Educación Superior; (ii) variados procesos de evaluación de los sistemas, instituciones y programas; (iii) introducción de incentivos a la creación de instituciones privadas; y (iv) vinculación de los mecanismos de asignación de recursos financieros con los conceptos de eficacia y eficiencia económica de las instituciones. Estos enfoques se han concretado en los últimos años a través de nuevos marcos legales en Argentina, Brasil, Chile y Colombia, creando dificultades en todos los casos en que no fueron oportunamente consensuados.” (Yarzábal, 1999: 43)

Estas modificaciones combinan formas de evaluar y financiar que pueden dar lugar a resultados distintos a los anunciados. Así, en ciertos países donde el financiamiento público de la Educación Superior se liga crecientemente a la evaluación del trabajo académico, los mecanismos utilizados "han contribuido a crear nuevas burocracias gubernamentales, o nuevas instituciones con mercados protegidos (instancias de evaluación nacional que cobran por sus servicios, cuyo ejercicio es protegido por el Estado a través de una reglamentación)." (Díaz Barriga 1997, 680)

Pero si tales fenómenos encajan mal en el discurso modernizador, lo cierto es que le restan poder a las universidades públicas autónomas. Y este objetivo, que ha generado tan grandes enfrentamientos a lo largo del siglo XX latinoamericano, no juega en los hechos un papel menor, aunque frecuentemente haya sido relegado a un segundo plano en los dichos.

Pasemos a considerar con un poco más de detalle algunos de los ejemplos de la implementación de ese discurso modernizador.

Chile: ¿hacia la "empresa educativa"?

Como se anotó, las modificaciones experimentadas por la educación terciaria en Chile a partir de 1981 ejemplifica con particular claridad el denominado "programa de modernización". En este caso, sus resultados han sido resumidos como sigue.

"La experiencia de las dos últimas décadas en la educación superior chilena se puede sintetizar en los siguientes aspectos:

  1. Sistema de educación superior que se incrementa significativamente por proliferación institucional, especialmente de carácter privado.
  2. Creciente presencia de instituciones privadas sin la debida acreditación -de distinta calidad y tamaño-, lo que origina una oferta de servicios de educación superior regida básicamente por la demanda.
  3. Incremento sostenido de los aranceles académicos.
  4. Las universidades públicas ven disminuir progresivamente los aportes fiscales en sus presupuestos, lo que estimula la búsqueda de ingresos sustitutivos (cooperación técnica, venta de servicios, etc.).
  5. Desarrollo de la asistencia técnica como nueva función académica, lo que permite mayor vinculación con el sector productivo y constituye una nueva fuente de recursos económicos.
  6. Desarrollo de los fondos concursables como nueva modalidad de acceso a recursos públicos." (Campbell, 1997: 118)

El mismo autor, en un trabajo que glosamos a continuación (Campbell, 1998), afirma que "las medidas puestas en práctica se insertan en una política de disminución de la presencia del Estado en la gestión educativa y de promoción del mercado como mecanismo de asignación de recursos."

La educación superior se ha diferenciado en tres niveles institucionales, las universidades, los institutos profesionales, para carreras de nivel intermedio de 4 a 5 años de duración, y los centros de formación técnica para carreras de 2 a 3 años. Así, frente a "las ocho universidades, dos de estatuto público y seis de estatuto privado, todas con financiamiento directo del Estado que existían a comienzos de la década del 80, en 1997 nos encontramos con un total de más de sesenta universidades, setenta y tres institutos profesionales y ciento veintisiete centro de formación técnica que configuran el sistema de educación superior." (Idem: 249) Desde la década del 60 la matrícula de nivel medio creció sostenidamente, con lo cual también lo hizo la demanda de estudios superiores. En la década del 70, alrededor del 5% de la población entre 18 y 24 años accedía a las universidades, cobertura que para esas instituciones era menor a fines de los 80 pero que para el sistema de educación superior en su conjunto llegaba al 15%.

También ha tenido lugar una diferenciación territorial, creándose nuevas instituciones a partir del desmembramiento de las sedes regionales de las universidades públicas, lo cual en "la práctica constituyó una estrategia para debilitar [las] institucional y financieramente", particularmente a la Universidad de Chile. (Idem: 248)

Se ha pasado de una participación estatal casi exclusiva a una presencia cada vez más importante del sector privado en la educación terciaria, correspondiéndole el 25% de la matrícula universitaria y el 50% de la matrícula del conjunto de la educación superior. "La apertura del sistema de educación superior a la creación de nuevas instituciones ha significado trasladar en gran medida la responsabilidad social de ampliar la oferta de oportunidades de estudios superiores al sector privado" (Idem: 249).

La modificación más drástica ha tenido lugar en materia de financiamiento; el aporte público a las universidades disminuyó más del 40% en 1980-90. Hasta 1980, del total del gasto público en educación, casi el 50% se destinaba a la enseñanza superior, proporción que en 1990 había descendido a aproximadamente el 20%. La contribución estatal a las universidades, públicas y privadas, pasó del 90% de sus respectivos presupuestos a no más del 50%. Se constata que "las medidas puestas en práctica se insertan en una política de disminución de la presencia del Estado en la gestión educativa y de promoción del mercado como mecanismo de asignación de recursos." (Idem: 249)

Para afrontar la nueva situación las universidades públicas buscaron incentivar la venta de servicios e incrementaron significativamente sus cobros por concepto de matrícula, con graves perjuicios para los estudiantes de recursos bajos o medios. Así por ejemplo, en 1996, cuando el salario mínimo era de 180 U$S y gran parte de los sectores medios contaban con ingresos de aproximadamente U$S 500 al mes, la matrícula de Ingeniería en la Universidad de Chile alcanzaba a los 3500 U$S por año. (Idem: 253) Aún así, las universidades públicas han visto deteriorarse sus estructuras de docencia e investigación, incluyendo remuneraciones y equipos. Cada vez más la lógica del mercado determina las carreras y programas de estudio que se abren o cierran; la institución tiende a conducirse como una "empresa educativa" al adoptar decisiones académicas. "Las universidades públicas han perdido en gran medida su sentido de misión." (Idem: 254)

Este ejemplo plantea con elocuencia la cuestión de qué tipo de universidad está surgiendo en el continente. Como se discutirá más adelante, una tesis ampliamente difundida sostiene que, en los países centrales, está emergiendo la "universidad empresarial", actor fundamental en los procesos de crecimiento económico basados en el nuevo papel del conocimiento. En cambio, la experiencia chilena sugiere, a partir del enfoque glosado, que entre nosotros puede estar surgiendo también una "universidad empresarial", pero con características y consecuencias bastante distintas. Dado que, en América Latina, ni el Estado ni el empresariado privado son demandantes significativos de conocimiento endógenamente generado de alto nivel, pero sí son altos los niveles de inequidad y pobreza prevalecientes, una universidad que se conduzca con lógica de empresa privada no priorizará la investigación avanzada ni la generalización de la enseñanza superior; tenderá más bien a promover la venta de servicios relativamente rutinarios y a ofrecer los cursos demandados por los sectores de más altos ingresos, subutilizando sus capacidades creativas y contribuyendo a reproducir estructuras sociales no sólo bastante inequitativas sino también poco adecuadas para una economía que pretenda basarse en el uso creciente del conocimiento.

Parecería incluso que las “empresas educativas” pueden llegar a evocar fenómenos clásicos del subdesarrollo: “Ultimamente se han establecido en varios países de la región sucursales de universidades extranjeras, especialmente norteamericanas, que suelen funcionar como verdaderos ‘enclaves académicos’, sin ninguna relación con el sistema educativo del país.” (Tünnermann, 1999: 39)

Como lo analizaremos en un capítulo posterior, ante la relevancia de la ciencia, la tecnología y la innovación, las relaciones de dependencia y las asimetrías entre “centros” y “periferias” adoptan nuevas modalidades, pero no desaparecen. En ese marco, fenómenos de apariencia similar, como la creciente vinculación de la academia con el mercado, pueden tener contenidos bastante distintos en las periferias que en los centros.

Argentina: ¿la contrarreforma legal?

El nuevo marco normativo, fijado por la Ley de Educación Superior de 1995, fue pues establecido en la Argentina mucho más tarde que en Chile; sus objetivos son empero bastante similares, en parte al menos, pues apuntan a la mayor diferenciación de las instituciones, al desarrollo del sector privado, a diversificar el financiamiento de los institutos públicos mediante la obtención de recursos por aranceles, venta de servicios y fondos concursables. Se destaca una "intencionalidad unificadora en términos de sensibilizar a las instituciones hacia el mercado" (Krotsch, 1998: 210)

No insistiremos pues en estos aspectos, sino que nos referiremos más bien a otros vinculados al poder de decisión en la vida universitaria. Parecería, en efecto, que en este país donde las grandes reivindicaciones de la autonomía y el cogobierno se formularon en los términos clásicos de 1918, llegaron a plasmarse en los textos legales y fueron desconocidos en los hechos más de una vez, tiende a legalizarse un doble menoscabo del cogobierno autonómico: el poder en la universidad va desplazándose hacia el vértice y hacia afuera. "Todo el modelo parte del supuesto de que la acción transformadora e innovadora debe ser conducida desde el exterior pues las instituciones son incapaces de autorreformarse; de este modo, sin que se haga referencia explícita a una teoría del cambio y la innovación, se consolidará un modelo heterónomo de dirección de la vida universitaria" (Krotsch, 1998: 215).

La Ley mencionada "establece criterios para el gobierno de las instituciones que si bien no se alejan de manera definitiva del modelo de gobierno tripartito -estudiantes, graduados y docentes- prevaleciente, tiende a fortalecer a las autoridades unipersonales." (Idem: 216)

El poder tiende a concentrarse en los vértices de las propias instituciones de educación superior y, más aún, en la burocracia que las controla desde el vértice del Estado. El proceso se ve favorecido por dos ausencias. Por un lado, la debilidad de las comunidades académicas, "la incapacidad de la base del sistema para promover sus intereses a través de una estratificación ascendente de organismos de coordinación, orientados a conformar una gobernabilidad sistémica que se nutriera de los intereses de la base de la configuración universitaria" (Idem.: 213). Por otro lado, "la virtualidad del mercado" que, aunque mucho se le escuche, poco le dice a la universidad: "las condiciones socio-económicas externas no parecen, en los hechos, requerir una universidad diferente a la tradicional. La proliferación de orientaciones vinculadas a la administración y a los negocios y el perfil que estas orientaciones están imponiendo a la universidad actual, parece más bien constituir una renovación del perfil profesionalista de la universidad tradicional." (Idem: 226)

En ese contexto, la modernización desde afuera y desde arriba concentra el poder arriba y afuera. Bien: ¿para qué? Se impulsa una política "cuyo núcleo político-educativo e ideológico lo constituye la evaluación" (Idem: 217). Consiguientemente, la Ley establece nuevas reglas de juego; pero no las metas en función de las que habría que conducir la evaluación. En efecto, "es difícil desprender de ella una imagen objetivo en términos de los clásicos modelos de universidad vinculados a la idea de 'misión': en este sentido el documento constituye una ruptura con los discursos que ligan la 'misión' de la universidad a la idea moderna de nación, la industrialización, el desarrollo, etc." (Idem: 216)

Si en Chile las universidades se han quedado sin "misión", no es la Ley quien se las define en la Argentina. Tampoco el mercado, pese a la primacía que se le asigna, demanda a las universidades cometidos mayormente nuevos. Aparentemente agotada la inspiración de la Reforma en su tierra de elección, la "contrarreforma" no es por cierto una "revolución académica".

Costa Rica: ¿pacto para las reformas?

Este es un caso especialmente interesante, pues sugiere una vía para conjugar cierta capacidad interna para los cambios con los aspectos rescatables del "discurso modernizador". CEDES (1994: 41) da cuenta de que en 1988 los cuatro rectores de las universidades públicas firmaron un convenio con el gobierno, en el cual éste se comprometía a mantener la asignación presupuestaria atribuida en ese momento a las universidades, las que a su vez se comprometían a incrementar la generación de ingresos propios hasta cerca del 11% del financiamiento estatal. Al concluir el período de cinco años de este Convenio de Financiamiento, "después de un proceso arduamente negociado", se extendió su vigencia al período 1994-98. En la fundamentación acordada se afirma que "el contar con una mayor seguridad financiera ha permitido que las instituciones universitarias estatales hayan emprendido con éxito procesos de reforma en su organización administrativa, en el contenido programático de sus carreras, en el diseño y aplicación de políticas de generación de recursos propios, de reducción de costos, y de establecimiento de mecanismos de transferencia del conocimiento a los sectores productivos de la nación". Para la segunda etapa, se estableció el compromiso de las universidades de llevar la generación de recursos propios a un 14% de lo asignado por el Estado.

Este convenio entre las universidades públicas y el gobierno de Costa Rica aparece así como un "pacto para las reformas"; su fundamentación afirma asimismo que "dado los retos que se le presentan a la nación es imprescindible que gobierno y universidades públicas trabajen coordinadamente".

Más allá de la valoración del caso al que se ha hecho aquí brevísima referencia, lo que interesa en este contexto es que "contrarreforma externa" y "resistencia interna" son sólo las alternativas polares, no por cierto las únicas que están en juego. La variedad de éstas, como también lo sugiere el caso mencionado, dependerá en buena medida de la capacidad interna para generar nuevas iniciativas.

Entre la contrarreforma y la "ideología tradicional"

El Movimiento de la Reforma Universitaria no sólo fue una revolución dentro de los claustros sino uno de los componentes significativos de los cuestionamientos mayores al orden establecido, por vía reformista o revolucionaria. Por ello, sus logros fueron más de una vez suprimidos por vía violenta, "contrarrevolucionaria". Las dictaduras militares, que durante los '70 inundaron al Cono Sur, llevaron esa reacción a su máxima expresión.

Durante la democratización de los '80, se vivió en más de un caso un proceso de restauración de la universidad cogobernada y relativamente autónoma. Al respecto, es significativo comprobar que los grandes momentos de ampliación de la participación ciudadana y de renovación de las esperanzas democratizadoras, como los que dieron lugar a la aprobación de las Constituciones brasileña de 1988 y colombiana de 1991, siguen siendo instancias de reafirmación de los postulados básicos de la Reforma, la autonomía y el cogobierno.

Paralelamente fue tomando fuerza la "propuesta modernizadora", vinculada al programa implantado en Chile, vale decir, por el caso más exitoso de contrarrevolución. En los '90, la iniciativa en materia de cambios tendió a concentrarse en los impulsores de esa "propuesta modernizadora", canalizada ahora por vía reformista, mediante proyectos orientados a cambiar el marco legal de la enseñanza superior y nuevas actitudes respecto a la misma de los gobiernos. En esta sección glosamos y comentamos una visión de "las pautas emergentes de cambio" y de las resistencias que se le oponen.

"El tipo de reformas que componen la pauta emergente de cambio en América Latina, y que son necesarias para superar la actual situación de crisis en que se encuentra la educación superior de la región, pertenecen a la clase de las reformas más comprensivas, que afectan al conjunto del sistema y a sus relaciones con el gobierno y la sociedad; se caracterizan por su amplitud funcional en la medida en que una vez puestas en curso tienen repercusión en todas las áreas de la actividad institucional; y son de la máxima profundidad, pues buscan introducir valores y prácticas de gestión y financiamiento universitario e incluso de concepción y organización de las relaciones entre la autonomía institucional y el control público que se apartan radicalmente de los valores y prácticas que han predominado en los sistemas durante el presente siglo." (CEDES, 1994: 47)

"De allí que estas reformas hayan podido aplicarse de una manera más o menos integral y simultánea sólo en un caso, el chileno, bajo circunstancias especiales creadas por la existencia de un régimen militar-autoritario." (Idem)

La caracterización transcrita confirma que, en relación a los cambios inducidos por la Reforma Universitaria, la pauta de cambios que se viene impulsando en el continente tienen como eje lo hecho en Chile y, globalmente, puede ser vista como "la Contrarreforma".

En la perspectiva citada, "la ideología tradicional" constituye el primero de los obstáculos al cambio. Se la describe en los siguientes términos.

"La ideología tradicional de los sistemas de educación superior, especialmente en su sector público, que se identifica fuertemente con un mecanismo de asignaciones automáticas, un repudio a la competencia y a cualquiera forma de coordinación con participación de los mercados, modalidades burocrático-estatales de regulación, isonomía salarial y la aspiración a una baja diferenciación entre las instituciones del sistema. Esta ideología tiene una expresión especialmente aguda en el caso de los sindicatos docentes de las universidades públicas y encuentra sus máximas expresiones simbólicas en torno a cuestiones tales como el rechazo al cobro de matrículas, la defensa de una suerte de autarquía de esas instituciones, el alegato en favor de formas de cogobierno interestamental, etc." (CEDES, 1994: 47)

Las afirmaciones transcritas ponen sobre el tapete dos temas medulares. Por un lado, hace falta analizar cuidadosamente su validez; a cuenta de volver sobre el tema, adelantemos que, a nuestro juicio, se trata de una visión a la vez con amplio asidero en la realidad y muy parcial. Por otro lado, se trata de averiguar si la denominada "ideología tradicional", que no es sino la ideología forjada por el MRU, sólo es capaz de generar rechazos y resistencias a la contrarreforma o, por el contrario, puede llegar a inspirar en ciertos sectores propuestas y energías que apunten a una nueva reforma.

El documento al que nos hemos referido en este apartado señala, por otra parte, algunos aspectos que cualquier transformación progresista de la educación superior latinoamericana debe priorizar.

Así, afirma que no tiene sentido propulsar simplemente la diversificación de los Sistemas de Educación Superior o la expansión del sector privado, procesos que ya han tenido lugar, y de manera no demasiado satisfactoria. "Más bien, debe incentivarse una efectiva diversificación de los estudios superiores, creando una arquitectura institucional de distintos niveles, con instituciones no universitarias de calidad" (CEDES, 1994: 50). Para quienes creemos que la nueva gran reforma debe tener como eje la generalización de la enseñanza avanzada, de calidad y permanentemente renovable, la diversificación institucional de la educación superior constituye una gran prioridad.

Se puede asimismo coincidir en que "lo que resulta evidente en la actual fase de desarrollo de los sistemas de educación superior de América Latina es que requieren introducir mecanismos que regulen la calidad académica de las instituciones, especialmente del sector privado, y que garanticen la fe pública investida en los diplomas que confieren." (CEDES, 1994: 51)

La "perspectiva modernizadora" se ha preocupado poco por impulsar la generación endógena de conocimientos. Ahora bien, "los países necesitan preocuparse por el desarrollo de sus universidades más complejas que, siendo unas pocas, sin embargo concentran en la mayoría de los países una significativa proporción de la capacidad de investigación científica y tecnológica nacional y son las únicas en condiciones de formar investigadores a nivel de programas de doctorado." (CEDES, 1994: 50) Esto ya fue tratado con cierta extensión antes; cabe añadir que, en la mayor parte de los casos, esas pocas universidades a las que en la cita se les reconoce la importancia que tienen, han estado orientadas por la "ideología tradicional". Son los ejemplos por antonomasia de "la universidad latinoamericana". No se trata de hostigarlas sino de colaborar a su desarrollo, favoreciendo la emergencia de sus potenciales internos para cambiar y para colaborar en una gran transformación en la calidad y los niveles de la generación, transmisión y uso social del conocimiento.

En definitiva, el conjunto de modificaciones que se presentan como "perspectiva modernizadora" constituyen en realidad una "contrarreforma externa", por sus orígenes y principales impulsores, porque es escaso su aporte a la construcción de universidades verdaderamente modernas, y porque tiende a desvirtuar valores y logros centrales de la Reforma. A su vez, ese gran proceso identificado con Córdoba, ¿ha desembocado en una "ideología tradicional" que actúa como "falsa conciencia", como retórica cada vez más alejada de la realidad, como mera resistencia a los cambios, como encubrimiento de intereses subalternos? Todo eso ha sido dicho muchas veces. Apreciar su entidad pasa por calibrar la capacidad de las universidades públicas latinoamericanas para impulsar su propia transformación.

Acerca del potencial para cambios alternativos

La perspectiva modernizadora es ampliamente resistida por las universidades públicas autónomas, desde las cuales se ha protestado enérgicamente en varios casos, como en Argentina y El Salvador, cuando dicha perspectiva se plasma en leyes. En el caso argentino, las organizaciones de estudiantes y docentes contrapusieron a las modificaciones del marco legal, impulsadas por el Poder Ejecutivo, una serie de criterios basados en los principios tradicionales de la Reforma Universitaria. (Mendes Catani y Gutiérrez, 1997)

Ahora bien, en términos generales, "ha habido un vacío por parte de la propia comunidad académica en cuanto a generar propuestas de políticas y proyectos nacionales que lleven a la palestra pública opciones diferentes orientadas hacia el mejoramiento del sistema." (García Guadilla 1997, 55) Esto es decisivo, creemos, para el análisis de las perspectivas de la universidad pública latinoamericana. Intentemos pues mirar la cuestión un poco más de cerca.

CEDES (1994: 46) presenta un "cuadro sinóptico" sobre las iniciativas para reformar los sistemas de educación superior. En seis casos -los de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile y México- se atribuye la iniciativa a los gobiernos. En el caso muy especial de Costa Rica, al que ya nos hemos referido específicamente, la iniciativa reformadora fue compartida por el gobierno y las universidades públicas, que firmaron un convenio de financiamiento donde se establecen mecanismos de asignación fiscal, de créditos a los estudiantes, y de vinculación de los recursos con los desempeños. En tres de los casos considerados, la iniciativa partió de las instituciones de educación superior: en Ecuador, Nicaragua y Venezuela, las mismas propusieron cambios en los mecanismos de asignación fiscal para darles continuidad y mayor dimensión; en Ecuador y Venezuela propusieron además introducir mecanismos de evaluación; en Venezuela se propuso asimismo vincular los recursos al desempeño y adoptar mecanismos de incentivos salariales.

Lo consignado es pues compatible con la centralidad atribuida al financiamiento en la "agenda reconocida" dentro de las propias universidades; confirma también tanto la relevancia que ha llegado a tener en esa agenda la temática de la evaluación como su conexión con la del financiamiento.

Por otra parte, las Instituciones de Educación Superior han impulsado, como estrategia adaptativa a los tiempos que corren, ciertas líneas de acción relativamente novedosas. Consignemos una apreciación resumida de conjunto de las mismas, que incluye las principales, ya consideradas antes con cierto detalle, y algunas otras. “Numerosas universidades, por su parte, han procurado adaptarse a los cambios desarrollando nuevas políticas y estrategias, entre las cuales se destacan: 1) la búsqueda y consolidación de nuevas formas de diálogo con las instancias gubernamentales y la sociedad civil; 2) la intensificación de los vínculos con el mundo del trabajo y el sector productivo, público y privado; 3) la introducción de una ‘cultura de evaluación’, mediante la aceptación de la necesidad de establecer procedimientos de evaluación institucional y acreditación, orientados al mejoramiento de la calidad académica y el perfeccionamiento continuo de la gestión y administración; 4) la adopción de la planificación estratégica; 5) la introducción de la ‘cultura informática’ y de las nuevas tecnologías de la comunicación e información, así como diversas modalidades de educación a distancia; 6) la diversificación de las fuentes de financiamiento, a través de la suscripción de contratos de servicios con entes públicos y empresas privadas; la realización de proyectos de investigación y desarrollo bajo el sistema de riesgos compartidos; la creación de fundaciones y empresas universitarias y la instalación de parques tecnológicos e incubadoras de empresas; 7) el impulso a la investigación sobre la propia educación superior y su problemática y 8) la reorientación de la cooperación regional e internacional, privilegiando la formación de redes académicas y la integración regional y subregional de los sistemas de educación superior, con el fin de fortalecer los programas de postgrado y de investigación, consolidar la masa crítica de recursos de alto nivel y ampliar los espacios académicos.” (Tünnermann, 1999: 48)

En suma, si bien terminada la década de los ‘90 el "vacío de propuestas" no resulta tan evidente, no han aparecido alternativas globales al discurso modernizador. Estimar si ello puede ser alterado requiere considerar cómo se construye la agenda, y más en general, cuál es la dinámica real del poder, tanto dentro de las instituciones públicas de enseñanza superior del continente como en su relacionamiento externo.

El sistema dual y la fijación de la agenda

En este capítulo hemos considerado "la agenda reconocida", vale decir, El conjunto de las cuestiones problemáticas destacadas por quienes gravitan en las decisiones acerca de la educación superior. ¿A quiénes nos estamos refiriendo? Los que inciden prioritariamente en la fijación de la agenda de la universidad pública latinoamericana son los dos componentes del sistema dual que, en los hechos y con peso desigual, la rigen: por un lado el componente autonómico, vertebrado en torno a las autoridades universitarias emanadas de los procesos electorales internos, que tienen en sus manos el grueso de la gestión cotidiana; por otro lado el componente gubernamental, constituido por los organismos públicos involucrados en la regulación y financiación de la educación superior.

Por motivaciones diferentes, ambos componentes suelen coincidir en la priorización de ciertas cuestiones, así como en la ubicación del financiamiento como eje de la agenda. La ampliación de sus exiguos montos es imprescindible para el éxito gestionario y aún electoral del componente autonómico, mientras que el componente gubernamental ha sido encargado de reducir el peso de la enseñanza superior en el gasto público. Ambos componentes coinciden pues en la motivación presupuestal que impulsa al relacionamiento de las universidades con el sector productivo, aunque otros aspectos relevantes del asunto no preocupen demasiado al componente gubernamental y sean encarados de manera muy variada dentro del componente autonómico.

La problemática financiera no es sólo de montos, porque de cómo se administren los fondos correspondientes depende en buena medida el reparto del poder real entre los dos componentes del sistema dual. En gran parte esto último se dilucida en la cuestión de la evaluación y acreditación, que el componente gubernamental maneja ante todo como una vía para limitar los estatutos autonómicos; por lo mismo y porque le genera no pocos problemas internos, el componente autonómico encara la cuestión con cierto recelo, pero su actitud tiende a cambiar, en parte porque ésta es una vía potencial para la obtención de fondos con destinos específicos, hacia la cual lo impulsan los sectores universitarios que, por su excelencia académica o por otros motivos, mayores esperanzas conciben en la materia.

Parte significativa de los temas antes discutidos no encuentran un lugar destacado en la agenda reconocida, aunque se trate de aspectos fundamentales para que nuestras universidades puedan cumplir con su insustituible papel en las dinámicas del conocimiento y la innovación -y sobre todo en un hipotético desarrollo humano autosustentable. Ese relegamiento no tiene explicación simple en relación a ninguno de los dos componentes del sistema dual. Sin embargo, en el caso del componente gubernamental lo decisivo parece ser que la evolución económica real y la apuesta política oficial coinciden en atribuir un papel mínimo al conocimiento avanzado endógenamente generado.

El relegamiento de ciertos asuntos fundamentales por parte del componente autonómico es un problema mucho más complejo, cuyos datos probablemente varían no poco de una institución a otra, por lo cual aquí sólo podemos plantearlo y esbozar una conjetura.

La idea es que afrontar la agenda relegada pondría de manifiesto la endeblez del sistema decisional de la institución. Este fue concebido en otra etapa histórica, a partir de una ideología que entonces tenía mucho vigor pero que hoy manifiestamente no lo tiene. Algunos sostienen que es posible reformular la doctrina de la Reforma Universitaria, y su tan propia "idea de Universidad", de modo que inspire un accionar fecundo en el mundo de hoy, y de que concomitantemente es también posible revitalizar el cogobierno participativo de los órdenes universitarios. Pero lo cierto es que ni lo uno ni lo otro asoma con fuerza en la realidad.

Las cúpulas del componente autonómico reclaman legitimidad en función de una gran tradición, ayer relevante pero que hoy no logra revivir, incidiendo cada vez menos en el imaginario y en la conducta de los universitarios, cúpulas en particular. Atacar ciertas grandes cuestiones impondría transformaciones que afectarían las pautas vigentes para la distribución del poder interno; no es de extrañar que el funcionamiento mismo del componente autonómico tienda a relegar esas cuestiones, concentrando la atención en lo que a menudo es poco más que la administración de la crisis.

Sea como sea, de la agenda que se discute en las universidades públicas ha sido prácticamente excluido el problema del desdibujamiento del cogobierno autonómico.

Recapitulemos las conclusiones de esta somera discusión. El "componente gubernamental" del sistema que rige a la enseñanza superior prioriza una agenda que no abre espacios para alternativas diferentes a la "perspectiva modernizadora"; luego, para estimar las posibilidades de semejantes alternativas, luce fundamental analizar el potencial interno para la promoción de cambios. El comportamiento del "componente autonómico" del sistema es heterogéneo pero, en conjunto, parece muy limitado por su propia capacidad de decisión. En esta cuestión corresponde pues centrar la atención.

El poder en las instituciones de enseñanza superior

¿Cómo es en la realidad el gobierno interno de las universidades latinoamericanas?

CEDES (1994: 8-9) caracteriza lo que denomina el "poder institucional-corporativo" en los siguientes términos: "El amplio grado de discrecionalidad de que gozan las instituciones oficiales y privadas […], y el hecho de que las primeras cuenten con un financiamiento asegurado por el estado con total independencia de su desempeño, otorga grados variables pero significativos de poder a las instituciones que componen el sistema. En el caso de las universidades oficiales -sobre todo las de carácter estatal o nacional y estadual- dicho poder corporativo se expresa por dos vías principales: (i) como un poder de negociación, dentro de redes político-burocráticas, investido en las autoridades universitarias; (ii) como un poder de presión -sobre las autoridades institucionales y gubernamentales- de los sindicatos o gremios docentes. A estas formas de poder de la corporación suele agregarse, en algunos países o circunstancias locales, el poder de presión interna y de movilización externa de los estudiantes. Esta forma de expresión del poder corporativo se ve amplificada en la mayoría de los países de la región por el modo predominante de concebir el gobierno universitario; esto es, mediante alguna forma de co-gobierno, con participación de docentes y estudiantes, a la cual suele asociarse, además, la participación de los egresados (en la Argentina y Uruguay) o de los trabajadores y administrativos no académicos (en México y Brasil). En el caso de las instituciones privadas, el poder corporativo reside por lo general en los dueños de la entidad y es mayor hacia dentro de las instituciones que hacia fuera, sobre el gobierno o la opinión pública. Por lo general, en estas instituciones no existe un poder sindical o gremial equivalente al de las instituciones oficiales."

Este es un análisis con puntos fuertes pero, en el caso de las universidades públicas, demasiado parcial.

El modelo "horizontal" autoridades universitarias - gremios no permite entender en qué basan su poder las primeras. Hay que tener en cuenta agrupamientos "verticales", las facultades, así como la contraposición entre estudiantes y docentes, analizando sus motivaciones objetivas. Además, la representatividad y la fuerza de los gremios que representan a los cuerpos profesorales resultan debilitadas por las diferenciaciones dentro de los docentes, con diversidad de intereses según se trate de investigadores o no, de su dedicacion horaria a la institución, de su área de especialización, de su grado, etc. En tales contextos, las autoridades universitarias suelen surgir de complejas transacciones y son, en buena medida, árbitros de una estructura con divisorias múltiples y cruzadas.

Con las relativizaciones que surgen de estas tan sumarias consideraciones, la siguiente apreciación apunta a problemas esenciales: "las universidades oficiales no han descubierto hasta el presente una forma de gobierno que combine un grado suficiente de legitimidad interna y de eficacia, hallándose la mayoría de ellas trabadas por un modelo de co-gobierno burocratizado que es altamente sensible a las presiones corporativas de los sindicatos o agremiaciones docentes y del personal no académico. Asimismo, deben actuar dentro de un marco de restricciones legales y administrativas que, frecuentemente, introducen un grado adicional de ineficiencia, sin por otro lado servir como efectivos controles de calidad o como mecanismos de coordinación del sector público institucional." (CEDES, 1994: 16)

En ese marco, signado por las contraposiciones en torno a un financiamiento con tendencia a la baja, así como por los enormes esfuerzos que cualquier desempeño académico serio requiere en medio de las carencias y las lentitudes, son pocos los incentivos para que surjan propuestas globales y para que mucha gente las apoye. Todo ello a su vez se conjuga con la creciente complejidad del funcionamiento institucional para alimentar el desarrollo de la política universitaria, como actividad especializada orientada al control de fracciones de poder, en la que se constituyen "partidos" en el sentido weberiano, con jefes y séquitos, más o menos fluidos, justamente por el debilitamiento de las organizaciones de izquierda.

La estructura real lleva a pensar en una universidad fragmentada. Ese es la impresión que surge, por ejemplo, de una descripción del panorama argentino, que por cierto no restringe su validez a ese caso. Junto a las estructuras formales se destacan otras informales: "Comunidad universitaria dividida por estamentos (docentes, estudiantes, egresados, no-docentes) o por ideología política a la que adhieren. Estamento docente fragmentado entre docentes e investigadores, profesores y auxiliares. Profesores divididos según tengan o no título de postgrado, o según la disciplina que practican, etc. La proliferación de estas divisiones y la casi total ausencia de organizaciones internas o de programas académicos y actividades integradoras (que integren estamentos, Facultades, disciplinas, etc.) fortalece las actitudes grupales o sectoriales y debilita las acciones de conjunto y esto complica las condiciones para transformar." (del Bono, 1998: 151)

En todo caso, los supuestos fundacionales del cogobierno se ajustan cada vez menos a los hechos del presente y no es de extrañar que la gestión discurra cada vez más por vías ajenas a la doctrina: "mientras las modalidades de autoridad burocrática han tendido a consolidarse, las formas colegiadas de gobierno han sufrido un proceso de refuncionalización sólo contenido por la necesidad de legitimación del gobierno universitario. En el nivel institucional, principalmente, las decisiones han pasado en buena medida a la competencia de cuadros administrativos" (Díaz Barriga coord. 1997, 657).

Puede deducirse que "el cambio desde adentro y desde abajo" tiene viabilidad muy limitada. ¿Qué decir del "cambio desde adentro y desde arriba"? Se ha sugerido que el verdadero actor del cambio interno sería una burocracia central modernizadora, apoyada o dirigida eventualmente por el Rector. En mayor o menor medida, se detectan tendencias al fortalecimiento del "presidencialismo universitario", de las autoridades unipersonales rentadas sobre los organismos colegiados honorarios, por obvios motivos.

Así por ejemplo, se sostiene que, en México, un proceso de cambios en la reglamentación interna de varias universidades, que tuvo como “punto nodal” la cuestión de la designación de autoridades, ha fortalecido el poder de las administraciones centrales, de los rectores sobre todo, en desmedro de la incidencia en las decisiones de los cuerpos colegiados y de las comunidades académicas. (Didriksson, 2000; cap. II)

Pero, más allá de intenciones, esos "presidentes" son árbitros, eventualmente con poder para administrar y distribuir cargos, pero con grandes dificultades para imponer cambios mayores dada la estructura de decisiones.

Más en general, luce muy difícil que el “cambio desde adentro” alcance envergadura si el protagonismo se concentra en las autoridades. Y ello no vale sólo para América Latina: reflexionando sobre ciertas experiencias europeas concretas e innovadoras, Clark (1998: 4, 146) afirma que la capacidad de una universidad para el cambio organizacional a partir de su propio esfuerzo es una capacidad que involucra a toda la universidad.

Sobre la vocación transformadora

En todo caso, parecería que son muy escasos los esfuerzos dedicados, desde adentro de las universidades, a la articulación de propuestas globales de transformación de la Eucación Superior. Ello refleja probablemente tanto una cuestión de "clima" ideológico general -la "postmodernidad" como descreimiento acerca de los "grandes relatos", de los grandes proyectos- como la relevancia atribuida a cuestiones más específicas.

Se ha dicho, cierto que como una "impresión muy personal", que "el ethos académico latinoamericano y caribeño se halla alejado en los días que corren de los problemas ideológicos de una era que ya parece recóndita en el tiempo, cuando apenas hace veinte o treinta años algunas situaciones específicas fueron testimonio de la intolerancia y del fundamentalismo, tanto de 'derecha' como de contraparte la 'izquierda'. La presión actual es por calidad, por creatividad, por productividad tanto a lo interno como hacia afuera de los muros académicos, por evaluación rigurosa, por credibilidad pública." (Albornoz 1997, 38)

Tal vez más ajustado sería decir que coexisten ciertas inercias comportamentales y formulaciones verbales de antaño con nuevos temas, modas y preocupaciones, en cuyo contexto no se articulan propuestas globales pero tampoco desaparecen las referencias a las grandes consignas. La resultante de todo ello, por supuesto, es distinta en cada caso y varía con el tiempo, pero en conjunto se parece más al bloqueo que a la primacía de la tradición o a la consagración de alguna forma de modernización.

¿Se pueden aventurar pronósticos? Dado el peso de la tradición -en esas "instituciones memoriosas" que son las universidades en general- conviene empezar por averiguar hacia dónde apunta ese factor. En el caso latinoamericano, o mejor dicho hispanoamericano, tal peso es muy grande, porque el Movimiento de la Reforma Universitaria (MRU) tuvo un inmenso influjo, que desbordó a los claustros, constituyéndose en un proceso relevante y original en el acontecer latinoamericano.

El MRU creó "la universidad latinoamericana", como "idea de Universidad" y también como conjunto de instituciones con importantes vínculos y semejanzas, pese a las diferencias inherentes a la rica diversidad continental.

Los procesos de integración podrían revitalizar, quizás a nivel subregional, una idea de Universidad como proyecto compartido. Ciertas exigencias objetivas apuntan en esa dirección, como por ejemplo la necesidad de establecer mecanismos expeditivos de equivalencia de estudios y reválida de títulos, que llevan a pensar en la creación de sistemas de acreditación de alcance regional; también apuntan en esa dirección los esfuerzos de colaboración a nivel de la investigación.

En todo caso, la noción de pasado y de futuro compartidos podría incentivar la construcción de sistemas de información comparables y permanentemente actualizados sobre la Educación Superior en América Latina y, más aún, la sistemática revisión de las experiencias de transformación más sugerentes.

Sin desmedro de ello, el vigor del MRU parece tan asociado a condiciones muy distintas de las actuales que difícilmente esa tradición todavía bastante vigente pueda inspirar nuevas iniciativas de consideración.

Se habla de "una doble tensión de los esquemas tradicionales de gestión; por un lado, frente a las tendencias de funcionalidad y eficiencia económicas que vienen imponiendo los procesos de modernización y, por otro, frente a las demandas de una real autonomía de las instituciones de educación superior y de una mayor democratización en la construcción y ejecución de las decisiones." (Díaz Barriga y otros 1997, 675) Esa tensión puede dar lugar a un proceso de desafío y respuesta o, al menos, generar inestabilidades que sacudan los bloqueos. Pero las demandas autonómicas y democratizadoras, cuya entidad seguramente es muy variable, se topan con dificultades reales tan serias como notorias.

Aún en las universidades cogobernadas según la doctrina reformista, la vigencia real de la democracia universitaria está en cuestión.

Ello no significa que, a nivel “meso” o “micro”, no puedan impulsarse cambios significativos en las universidades públicas. Por el contrario, es de suponer que el descreimiento acerca de las grandes iniciativas vuelca energías hacia transformaciones más específicas y viables. Sospechamos que ejemplos de ellas existen un poco por todas partes. Puede incluso sostenerse que es a este nivel donde tienen lugar las más fructíferas conjunciones de los valores de la tradición con las nuevas preocupaciones. En efecto, en las universidades públicas -en las cuales, repitámoslo, tiene lugar el grueso de la generación de conocimientos y de la enseñanza de postgrado- no son pocos los docentes e investigadores de alto nivel en cuya visión del mundo convergen la preocupación social propia del MRU y la comprensión del nuevo papel del conocimiento, lo que los convierte en promotores de cambios en su entorno laboral.

El escenario no es pues, en absoluto, el de la pasividad interna ante la dinámica externa. Pero difícil sería negar que, en la evolución global de la institución universitaria latinoamericana, se destacan tanto los procesos conjugados de "modernización desde afuera" y de privatización de la Enseñanza Superior como la debilidad de las iniciativas surgidas de la comunidad universitaria y, también, del régimen autonómico y participativo reivindicado por el MRU.

Democratización y desarrollo

Para concluir este capítulo, miremos al tema del potencial interno de nuestras universidades para impulsar cambios desde el ángulo de su relacionamiento externo.

Brunner (1994: 27) afirma que “es difícil pensar que el modelo de ‘cambio endógeno’, generado desde dentro por la propia dinámica de la producción de conocimientos […] pudiera ofrecer una adecuada representación del cambio en las universidades latinoamericanas.” Justifica esa tesis aludiendo al encerramiento de estas instituciones, que sólo se preocuparían por innovar desde el lado de la oferta, sin preocuparse demasiado de lo que ocurre afuera (Idem: 29). “En suma, sostenemos que si la universidad latinoamericana aparece en general como poco propensa a aprovechar las oportunidades y a asumir los desafíos que representan la explosión del conocimiento, las nuevas formas de profesionalización de las prácticas y la creciente complejidad de los problemas de gestión en la sociedad, ello se debe a que sus relaciones con el medio ambiente externo -que es precisamente donde están ocurriendo esos cambios y donde se encuentran los estímulos para la innovación- son estructuralmente resistentes a incorporar esas incitaciones.” (Idem: 29-30)

La tesis resulta problemática. En primer lugar, la imagen de una institución refractaria al relacionamiento externo no condice con la realidad contemporánea de la universidad latinoamericana; lo que se observa al respecto es más bien un entramado de tensiones, intentos varios, algunos logros y no pocas frustraciones; captar con alguna profundidad ese relacionamiento complejo exige no limitar la atención a uno solo de sus polos. En segundo lugar, a lo largo de su experiencia secular, las universidades no se han caracterizado demasiado por la sensibilidad institucional a los cambios fuera de los claustros, ni ha sido ésa la clave de sus grandes transformaciones; la “revolución académica” del siglo XIX fue impulsada originalmente desde afuera, encontró cierto eco adentro y luego cobró fuerza justamente porque la transformación interna que incluía a la investigación en la misión definitoria de la sociedad sintonizaba bien con el nuevo papel de la ciencia en la Segunda Revolución Industrial; la vieja universidad latinoamericana, en la que emergió ese ejemplo excepcional de cambio desde adentro que fue la Reforma de Córdoba, no se destacaba por cierto por su apertura a la sociedad.

Sintetizando algunos argumentos ya elaborados, y otros que serán desarrollados más adelante, las ingentes dificultades que experimentan las universidades continentales para transformarse con alta participación interna aparecen, esquemáticamente, como la conjunción de tres órdenes de fenómenos, que se refuerzan mutuamente. En primer lugar, la escasa “interacción virtuosa” con la sociedad, debido a que las pautas económicas y políticas predominantes no priorizan la generación de conocimientos y la formación de alto nivel. En segundo lugar, la diversidad de exigencias que deben afrontar los sectores más activos e involucrados del mundo universitario, lo cual, sumado a la multiplicación de penurias que deben sobrellevar para alcanzar un desempeño decoroso en sus cometidos específicos, no deja mayores posibilidades para forjar, madurar e impulsar colectivamente proyectos de envergadura. En tercer lugar, la ausencia de una “idea de Universidad”, compartida por grupos importantes dentro y fuera de los claustros, que sugiera metas así como vías para actuar en la realidad de hoy.

La propuesta de Córdoba se desvanece como noción colectiva orientadora. El intento de instalar en el continente el modelo de la universidad de investigación -tercera importación, tras la del modelo medieval en versión española, que dio lugar a la universidad colonial, y la del modelo napoleónico como orientador de la universidad republicana- no ha sido demasiado exitoso: “La reforma de la educación superior brasileña en 1968 fue seguramente el proyecto más ambicioso que haya existido en la región de someter a todo un sistema de educación superior a una dimensión única de calidad y desempeño, el de la investigación. Para los idealizadores de la reforma, la actividad de investigación era el alma de la universidad, la que precisaría ser libertada y fortalecida con la eliminación del antiguo sistema de cátedras, con la creación de departamentos académicos e institutos de investigación, por el fin de las barreras institucionales entre las antiguas facultades y por la reunión de profesores y estudiantes en campus interdisciplinares integrados. Con la perspectiva de hoy, está claro que los reformadores despreciaron la capacidad de resistencia de las facultades tradicionales a los nuevos formatos, y sobre todo no supieron prever la presión por la educación de masas que comenzaba a adquirir velocidad justamente en aquellos años. Desde entonces, la educación brasileña se alejó cada vez más de la supuesta racionalidad implícita en el modelo de la universidad de investigación, que permaneció, sin embargo, como el único modelo legítimo al cual todas las instituciones deberían emular.” (Schwartzman, 1996: 139-140)

Ese modelo, en nuestros países, no resulta impulsado por una gran demanda social de creación científica y tecnológica nacional, ni por amplias oportunidades laborales para personas con el tipo de formación avanzada que sólo se ofrece en las instituciones que conjugan investigación y docencia. Los sectores comparativamente escasos que se preocupan por la creación de conocimientos, dentro de las universidades, deben encarar una gran diversidad de exigencias, por lo general en condiciones desfavorables; atender sólo a las de investigación a menudo no les parece válido y, si lo hacen, podrán o no construir nichos para un trabajo rendidor, pero difícilmente orienten una transformación global. En la multiplicación y fragmentación de perspectivas externas e internas acerca de la enseñanza superior, ni ese modelo de universidad ni otro conjugan grandes esfuerzos y esperanzas de adentro y de afuera.

La Universidad Hispanoamericana fue capaz de protagonizar su propia transformación cuando a su interior cobraron fuerza actores que, con consignas específicas, expresaban las aspiraciones de grandes corrientes sociales y, por eso mismo, veían a los cambios que impulsaban en la educación superior como parte de -y herramienta para- una transformación continental endógenamente generada. Esa sintonía postulada entre el afuera y el adentro sintetiza la historia de la Reforma Universitaria, sus logros y sus carencias; también su agotamiento, pues el MRU conservó potencial transformador dentro de los claustros mientras mientras se retroalimentó con grandes dinámicas externas, orientadas hacia la democratización política y hacia el desarrollo autónomo, en tanto proyecto global de cambio. Cuando éste se desdibujó y aquélla desembocó en el fin de las dictaduras -procesos contradictorios y emparentados- las universidades ingresaron en una etapa de perplejidades.

De alguna manera, y desde la especificidad que hemos procurado subrayar, también la Universidad Brasileña ha vivido un proceso de esa índole. Eso es lo que surge de la periodización de su historia en cuatro etapas que propone Buarque (1993: 103-104): en la primera, hasta 1945, dentro de una universidad incipiente, los estudiantes luchan por ciertas propuestas para un nuevo país; de 1945 a 1964, la universidad se va comprometiendo con la democracia y con la construcción de una sociedad tecnológicamente moderna, el impulso a la investigación va junto con las luchas por el petróleo y las reformas estructurales; de fines de los ’60 a comienzos de los ’80, en el seno de la universidad se organiza la nueva estructura de tipo departamental y se afirma el potencial de investigación, al tiempo que se contribuye a la lucha contra la dictadura; en la última etapa, a partir de la segunda mitad de la década de 1980, reconquistada la democracia política y entrado en crisis el proyecto socioeconómico que sustentaba el desarrollo universitario, la gesta antidictatorial ha quedado atrás mientras que -dice el autor, escribiendo a comienzos de los ‘90- la universidad ya no cree en lo que hace y la sociedad ya no cree en la universidad.

Antes hemos mencionado y cuestionado la afirmación de Brunner, según la cual el ciclo de la Reforma Universitaria llegó a su fin en la década de 1970, con la irrupción de las dictaduras militares y las dinámicas del mercado en la educación superior. Como lo sugiere el enfoque recién glosado de Buarque, junto a varios otros elementos de juicio, el rerformismo universitario sobrevivió hasta -o revivió durante, si se prefiere- los procesos de democratización de la década de 1980, a los que contribuyó significativamente, y en el curso de los cuales recuperó para las universidades algún tipo de cogobierno autonómico.

En esa misma década se agotó el “crecimiento hacia adentro” del continente y, al nivel de las ideas, entró en una crisis de apariencia terminal lo que cabe denominar como el pensamiento clásico latinoamericano sobre el desarrollo. Este por cierto no fue homogéneo, pero sus diversas manifestaciones -a menudo ferozmente enfrentadas- tuvieron en común ciertos rasgos mayores, compartidos con la doctrina del MRU o, en todo caso, compatibles con ella, como el cuestionamiento de las estructuras sociales heredadas del pasado y del orden internacional, el protagonismo del Estado en el desarrollo, su alianza con sectores populares, la reivindicación de la cultura y de las ideas forjadas en América Latina, la unidad del continente. Ese pensamiento sintonizaba bien con la idea latinoamericana de Universidad: herederos ambos de los movimientos antioligárquicos de principios de siglo, habían crecido juntos. Coincidían en una definida concepción de la Universidad, que incluye entre sus misiones la de colaborar con el desarrollo concebido como transformación social global, y que en ese marco procura organizar sus funciones de enseñanza, investigación y extensión.

Cuando, en la década de 1980, semejantes concepciones del desarrollo empezaron a batirse en retirada y los procesos de democratización alcanzaron niveles de cierta estabilidad, la Universidad se fue quedando sin noción unificadora de misión, sin guía para los cambios que vertebrara cierta acción colectiva interna, y sin mayores relaciones con expectativas de actores colectivos externos. El éxito relativo de la democratización y la frustración del desarrollo la dejaron sin proyecto orientador. Esa frustración alimentó la subvaluación del potencial endógeno para generar y usar conocimiento avanzado; más en general, hizo muy difícil profundizar la democratización.

En ese marco se desplegaron los cambios y continuidades que hemos procurado reseñar en este capítulo, al tiempo que el conocimiento asumía una nueva centralidad en el mundo y América Latina afrontaba una nueva etapa en su atribulada historia. En cada unos de estos procesos se centrará nuestra atención en los dos capítulos siguientes.

(1) Los datos de esta sección han sido tomados de García Guadilla, 1996b

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